NASKAH LENGKAP · TERSIMPAN DI AHM
Hukum Tata Negara I
Rifqi Ridlo Phahlevy
Buku berbahasa Indonesia dari Umsida Press, lisensi CC BY 4.0. Teks diekstrak dari PDF; periksa PDF untuk tata letak dan kutipan.
Catatan sumber ↗
CC BY 4.0 — atribusi penulis dan penerbit; salinan tidak diubah, teks diekstrak untuk pembacaan. Lisensi penerbit ↗
Lompat ke bagian · 12 bagian
Bagian 1 dari 12
1
KATA PENGANTAR
Hadirnya buku ajar yang anda pegang saat ini adalah bagian
dari ikhtiar penulis untuk menghadirkan satu rujukan yang mudah,
murah dan berkualitas bagi tercapainya tujuan Pendidikan di
Indonesia sebagaimana tertuang dalam Pembukaan Undang-Undang
Dasar 1945. Secara substansial, buku ini berisi kajian yang disusun
secara sistematis dan relative komprehensif terkait aspek teoritis
yang harus difahami oleh mahasiswa dalam mengikuti perkuliahan
Hukum Tata Negara.
Materi dalam buku ini disampaikan dalam 7 (tujuh) BAB yang
secara sistematis terdiri atas: BAB I tentang Hukum Tata Negara dan
Ruang Lingkup Kajiannya, yang membicarakan perihal ruang lingkup
kajian dan peristilahan yang terdapat didalamnya, termasuk pula
perbedaan ruang kajian HTN dengan beberapa cabang kajian hukum
dan keilmuan lain. BAB II berisi Perkembangan Konstitusi dan
Perubahannya. BAB III berisi tentang Konstitusi dan Perubahannya di
Indonesia. BAB IV berisi kajian tentang Konstitusionalisme dan
Negara Hukum di Indonesia. BAB V berisi kajian tentang Teori
Pemisahan Kekuasaan dan Struktur Kekuasaan Negara. BAB VI berisi
kajian tentang teori Demokrasi dan Demokratisasi Di Indonesia. BAB
VII berisi kajian tentang implementasi Sistem Pemilihan dan
Penyelesaian Sengketanya Di Indonesia.
Buku ini adalah jilid 1 dari dua buku yang sedang kami siapkan
sebagai referensi bagi mahasiswa untuk memahami bangunan
hukum tata negara secara komprehensif, karenanya Materi yang
terdapat dalam buku ini masih bersifat umum dan dasar, yang
memungkinkan untuk menjadi bacaan dan referensi bagi masyarakat
luas dengan berbagai latar yang berkeinginan memahami konsep
dasar hukum tata negara.
Atas terbitnya buku ini penulis menghaturkan rasa syukur yang
sedalam-dalamnya kepada Allah atas segala yang melekat dan
mengiringi kehidupan penulis yang menjadi modal bagi penulis
2
menyelesaikan tulisan ini. Ucapan terima kasih juga kami sampaikan
kepada para pihak yang tidak dapat kami sebutkan satu per satu,
atas sumbangsih tak ternilai yang menjadikan tulisan ini hadir.
Atas terbitnya buku ini penulis juga menyampaikan
permohonan maaf atas kekuarangan yang dimungkinkan hadir
dalam tiap sisi kajian yang disajikan dalam buku ini. Koreksi akan
penulis lakukan sesuai dengan kebutuhan perkembangan keilmuan
dan masukan yang disampaikan oleh berbagai pihak, karenanya
penulis mengharap adanya saran begi pengembangan materi buku
ini kedepan.
Hormat kami,
Penulis.
3
DAFTAR ISI
PENGANTAR ………………………………………………… I
………………….
DAFTAR ISI ………………………………………………… ii
………………….
BAB I PENGANTAR HUKUM KONSTITUSI ………………… 1
…………
BAB II BENTUK NEGARA DAN BENTUK PEMERINTAHAN … 12
…
BAB III NEGARA HUKUM INDONESIA ……………………… 41
………….
BAB IV DEMOKRASI INDONESIA …..……………………… 61
…………..
BAB V KONSTITUSI DAN KONSTITUSIONALISME ………… 78
…….
BAB VI FASE DAN POLA PERUBAHAN KONSTITUSI ………… 92
…….
BAB VII PERKEMBANGAN KONSEP PEMISAHAN ………… 109
KEKUASAAN NEGARA …….
DAFTAR PUSTAKA ……………………………………………… 120
…………………….
4
5
BAB I
PENGANTAR HUKUM KONSTITUSI
Kompetensi Akhir:
Mahasiswa mampu memahami pengertian, Kedudukan dan Ruang
lingkup kajian Hukum Konstitusi dengan benar dan cermat. (c.2)
Indiktor Keberhasilan:
1. Setelah mengikuti perkuliahan Mahasiswa dapat mengemukakan
beberapa peristilahan hukum tata negara dalam berbagai sistem
hukum berdasarkan pandangan para sarjana; (c2)
2. Setelah mengikuti perkuliahan Mahasiswa dapat menjelaskan
lingkup pengertian Hukum Tata Negara dalam ilmu hukum
berdasarkan pandangan para tokoh; (c2)
3. Setelah perkuliahan Mahasiswa dapat mengemukakan ruang lingkup
kajian Hukum Tata Negara dalam ilmu hukum berdasarkan
pandangan Para ahli; (c2)
4. Setelah perkuliahan Mahasiswa dapat Menjelaskan Ruang Lingkup
Kajian HTN berdasarkan literatur yang berkembang. (c2)
Kriteria Penilaian:
1. Pemahaman terhadap konsep, ruang lingkup dan kedudukan kajian
HTN dalam hazanah keilmuan hukum;
2. Kesadaran akan hak dan kewajiban mereka untuk dapat lulus dalam
MK HTN.
A. Konsep Hukum Tata Negara.
a. Istilah.
1
Hukum tata negara secara umum dianggap sebagai salah satu
bidang kajian hukum tentang negara. HTN dapat dilihat sebagai
sebuah cabang keilmuan hukum, juga dapat dilihat sebagai cabang
hukum, kendatipun demikian terasa tidak lazim menempatkan kata
ilmu didepan HTN, dan memang hanya beberapa sarjana saja yang
menyematkan kata ilmu didepan HTN salah satunya Prof. Jimly
Asshiddiqie dalam bukunya Pengantar Ilmu Hukum tata Negara.
Dalam tulisan ini hanya akan digunakan istilah HTN, disamping untuk
meminimalisir kebingungan dalam proses pengkajian, juga bagian
dari pandangan kami bahwa kajian HTN tidak akan efektif dilakukan
secara dikotomis.
Istilah HTN dalam hazanah pemikiran hukum di indonesia
tidaklah tunggal, disamping istilah “Ilmu HTN”, Moh Koesnardi
dalam bukunya mengetengahkan istilah “Hukum Negara”, dan ada
juga beberapa tokoh yang memberi istilah “Hukum konstitusi”.
Keberagaman istilah tersebut dapat dimaklumi, mengingat istilah
“HTN”, “Ilmu HTN”, “Hukum Negara” dan “Hukum Konstitusi” itu
hadir sebagai bentuk penafsiran dari beberapa istilah yang muncul
pada kajian keilmuan hukum kenegaraan yang muncul di beberapa
negara Eropa. Istilah “Hukum Negara” dan Hukum Tata Negara
merujuk pada istilah “Staatsrecht” dalam kepustakaan belanda, yang
meliputi staatsrecht in rumere zin (arti luas) dan staatsrecht in
2
engere zin (arti sempit).1 Istilah hukum konstitusi beranjak dari
istilah Constitutional Law dalam tradisi hukum Inggris, dan Droit
Constitutionnel dalam tradisi hukum perancis. Adapun istilah Ilmu
HTN sebagaimana diistilahkan Prof Jimly beranjak dari analisis atas
konsep Verfassungslehre yang secara harfiah dapat juga
diterjemahkan sebagai teori konstitusi.2
Hazanah pemikiran islam juga mengenal adanya istilah Siyaasah
Syar’iyyah atau Fiqhuddaulah yang didalamnya juga mengkaji
tentang keseluruhan urusan negara dan pemerintahan, namun
perbedaan mendasarnya terletak pada pokok kajian atas bangunan
negara dan pemerintah yang dilakukan terhadap wahyu,3 yakni
bagaimana ketentuan dan konstruksi norma agama dalam wahyu
dan sunnah menata kelola urusan-urusan negara dan pemerintahan.
b. Pengertian.
1
(HTN diletakkan sebagai interpretasi dari staatsrecht in engere zin,
sedangkan staatsrecht in ruimere zin difahami sebagai kajian Hukum
kenegaraan yang didalamnya terdiri atas Hukum konstitusi dan hukum
administrasi) Moh Kusnardi; Harmaily Ibrahim, Hukum Tata Negara
Indonesia, 5 ed. (Jakarta: Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan CV
Sinar Bakti, 1983). hal. 22.
2
(Prof. Jimly merujuk pada pandangan Prof. Dr. Djokosoetono yang
menyatakan bahwa verfassunglehre memiliki cakupan lebih luas dari
sekedar hukum tata negara (vervassungsrecht), tidak hanya kajian terhadap
aspek hukum konstitusi semata, tetapi mengkaji permasalahan negara
secara luas). Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jilid
I, 1 ed. (Jakarta: Konstitusi Pers, 2006). hal. 16.
3
Ahmad Sukardja, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara
dalam Perspektif Fikih Siyasah, 2 ed. (Jakarta: Sinar Grafika, 2012). hal. 9.
3
Keragaman istilah HTN secara teoritis juga bersimbiosis dengan
keragaman pemahaman tentang hakikat keilmuan Hukum tata
Negara, yang tertunya tidak terlepas dari akar sejarah dan tradisi
yang melatarbelakangi lahirnya pemikiran tersebut. Sebagai contoh
yang dapat dikemukakan disini adalah diskursus yang dikemukakan
oleh Prof. Djokosoetono tentang tepat – tidaknya penggunaan istilah
HTN untuk mewakili konstruksi pengkajian dalam HTN, dengan
bertolak dari adanya istilah verfassunglehre dan verfassungsrecht
dalam hasanah keilmuan hukum di belanda. Penggunaan Ilmu HTN
dianggap lebih tepat untuk menggambarkan proses pengkajian dan
pengajaran HTN yang tidak sekedar mengetengahkan aspek hukum
dari konstitusi negara, sedangkan istilah HTN lebih dekat pada
konsep verfassungsrecht yang substansi kajiannya lebih fokus pada
aspek hukum konstitusi suatu negara.
Hakikat keilmuan HTN dalam tradisi anglo saxon dengan konsep
constitutional law-nya berakar dari kata constitution yang secara
sederhana dapat difahami sebagai keseluruhan sistem
pemerintahan negara yang terdiri atas kumpulan aturan-aturan yang
mendasari dan menata kelola pemerintahan negara.4 dalam kamus
4
“‘the whole system of government of a country, the collection of rules
which establish and regulate or govern the government” Nick Howard,
Beginning Constitutional Law (New York: Routledge, 2013). hal. 14.
Secara rinci KD Ewing dan AW Bradley mengungkapkan dua lingkup
makna konstitusi “Applied to the system of law and government by which
the affairs of a modern state are administered, the word constitution has two
meanings. In its narrower meaning, a constitution means a document
4
Black Law, istilah constitution diartikan sebagai “The fundamental
and organic law of nation or state that establishes the institutions
and apparatus of government, defines the scope of governmental
sovereign powers, and guarantees individual civil rights and civil
liberties”5.
Constitutional Law dalam Black Law diartikan sebagai “is the
body of legal rules that determine the constitution of a state, dealing
primarily with governmental powers, civil rights, and civil liberties”6.
Dalam konteks constitutional law ini AW Bradley dan KD Ewing juga
berpandangan bahwa kajian hukum konstitusi idealnya sama dengan
kajian filsafat politik atau tata hukum dan pemerintahan di dalam
masyarakat, terkait issue hak sipil yang berhimpitan dengan keadilan
sosial dan daya cengkeram kekuasaan negara. Hukum Konstitusi
having a special legal sanctity which sets out the framework and the
principal functions of the organs of government within the state and
declares the principles by which those organs must operate... By
constitution we mean, whenever we speak with propriety and exactness, that
assemblage of laws, institutions and customs, derived from certain fixed
principles of reason, directed to certain fixed objects of public good, that
compose the general system, according to which the community hath agreed
to be governed”. A W Bradley dan K D Ewing, Constitutional and
Administrative Law, 14 ed. (Harlow Essex: Pearson Education Limited,
2007). hal. 4.
5
(Hukum dasar dan organik dari sebuah bangsa atau negara yang menjadi
sandaran bagi institusi dan pejabat pemerintahan, mendefinisikan lingkup
dari kedaulatan kekuasaan pemerintahan, dan menjamin hak-hak serta
kemerdekaan sipil). Bryan A. Garner, Blacks Law Dictionary, ed. oleh
Bryan A. Garner, 9 ed. (Minnesota, 2009). hal. 353
6
Garner. hal. 354.
5
mencurahkan kajiannya pada hubungan antara negara dan individu
warganegara juga mengkaji struktur dan kekuasaan dari pada negara
7
. adapun Wade dan Phillips dalam konteks yang sama memahami
Hukum Tata Negara “sebagai kumpulan peraturan yang
dimaksudkan untuk pengaturan alat-alat perlengkapan negara
termasuk tugas-tugas dan hubungan antar alat perlengkapan
negara tersebut”8.
Beberapa ahli hukum belanda dengan latar tradisi hukum yang
berbeda juga memberikan pandangan diantaranya: van
Vollenhoven, JHA. Logemann, dan Van der Pot. Van Vollen hoven
berpandangan bahwa “HTN mengatur semua masyarakat hukum
atasan dan bawahan menurut tingkatannya dan dari
masing-masing itu menentukan wilayah lingkungan, rakyatnya dan
akhirnya menentukan badan-badan dan fungsinya masing-masing
yang berkuasa dalam lingkungan masyarakat hukum itu, serta
menentukan susunan dan wewenangnya dari badan-badan
tersebut”9. JHA Logemann menyatakan bahwa “HTN merupakan
hukum yang mengatur organisasi negara, atau dengan kata lain
adalah serangkaian kaidah hukum mengenai jabatan atau
kumpulan jabatan di dalam negara dan mengenai lingkungan
7
Bradley dan Ewing, Constitutional and Administrative Law. hal. 3.
8
R.G. Kartasapoetra, Sistematika Hukum Tata Negara, 2 ed. (Jakarta:
Rineka Cipta, 1993). hal. 2.
9
Moh Kusnardi; Harmaily Ibrahim, Hukum Tata Negara Indonesia.
6
berlakunya hukum dari suatu negara”10. Adapun Van der Pot
menyatakan bahwa “HTN adalah peraturan-peraturan yang
menentukan badan-badan yang diperlukan serta wewenangnya
masing-masing, hubungannya dengan individu-individu (dalam
kegiatannya)”11.
B. Ruang Lingkup Kajian HTN.
a. Lingkup Kajian HTN.
Beranjak dari beberapa pandangan tokoh tentang lingkup
pengertian HTN diatas, kiranya kita dapat membuat suatu batasan
terhadap lingkup kajian HTN, bahwa kajian HTN adalah kajian
hukum kenegaraan yang didalamnya melakukan kajian atas
fundamental tata kehidupan berbangsa-bernegara yang ada dalam
konstitusi, berkaitan dengan:
1) Konstruksi kedaulatan negara;
Kajian konstitusi secara filosofis membahas tentang eksistensi
kedaulatan sebagai dasar mengadanya negara, dalam lingkup
kajian ini dipelajari tentang konsep bentuk negara dan alasan
penentuan bentuk negara. Pemahaman atas konstruksi
kedaulatan menjadi dasar untuk memahami konsep bentuk
dan sistem pemerintahan negara.
10
Sukardja, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara dalam
Perspektif Fikih Siyasah. hal. 11.
11
Moh Kusnardi; Harmaily Ibrahim, Hukum Tata Negara Indonesia.
7
2) Asal-struktur-kekuasaan-fungsi institusi kenegaraan;
Kajian HTN mengkaji latar filosofis, aspek kesejarahan dan
dasar struktur kelembagaan lembaga-lembaga negara, juga
dikaji lingkup dan batasan kekuasaan lembaga-lembaga negara,
serta wewenang dan fungsinya dalam tata tata kelola
kehidupan bernegara (menjalankan fungsi pemerintahannya).
3) Konstruksi pembagian dan pembatasan kekuasaan negara;
Pembagian dan pembatasan kekuasaan adalah salah satu topik
utama yang diatur dalam konstitusi, bahkan oleh beberapa
tokoh menjadikannya sebagai tolak ukur bagi eksistensi
konstitusi di suatu negara. Kajian HTN lebih banyak mengkaji
pilihan model, sistem dan sistematika pembagian dan
pembatasan kekuasaan di suatu negara, serta berbagai
permasalahan yang timbul dalam praktek tata pemerintahan di
suatu atau beberapa negara.
4) Asas dan prinsip kehidupan bernegara; dan
Kajian HTN terhadap konstitusi negara tidak terbatas pada
konsepsi normatif yang berada dalam naskah undang-undang
dasar (grundwet, writen law), lebih dari itu juga mengkaji
prinsip-prinsip dan asas-asas yang bersumber dari nilai-nilai
luhur dan adat-istiadat suatu bangsa. Arti penting dari kajian
atas prinsip-prinsip tersebut adalah untuk menentukan
kerangka dalam menakar dan menilai keselaras serasian
8
praktek ketatanegaraan dengan falsafah dan nilai keadaban
bangsa.
5) Hak dan kewajiban warga negara dalam hubungannya dengan
kewajiban dan tugas negara.
Bagian 2 dari 12
Hubungan antara warganegara dan negara dikaji dalam
kaitannya dengan bagaimana negara menjalankan tugas dan
kewajibannya menjamin hak dan kewajiban warga negara
sebagaimana ditetapkan dalam konstitusi, kepada siapa dan
dalam kerangka apa jaminan itu diberikan oleh negara, serta
batasan kewenangan negara ikut serta dalam kehidupan
warganegara.
b. Bahan Kajian HTN.
Menilik pada lima lingkup kajian HTN tersebut, kiranya dapat
dikemukakan beberapa bahan kajian yang wajib ditelaah oleh
mahasiswa maupun peneliti untuk dapat menguasai konstruksi HTN
secara komprehensif, yakni konstitusi, Filsafat Hukum, teori-teori
konstitusi, undang-undang yang berkaitan dengan Susunan,
Kedudukan dan Kewenangan lembaga-lembaga negara, Traktat dan
konvensi Internasional, serta beberapa produk hukum yang menjadi
piranti tata kelola pemerintahan negara lainnya.
c. Kedudukan HTN Dalam Keilmuan Hukum.
9
Merujuk pada pembidangan ilmu hukum klasik, Kedudukan HTN
berada dalam bidang hukum publik, dan karenanya yang paling
penting dari identifikasi kedudukan keilmuan HTN adalah terkait
penentuan garis demarkasi antar cabang ilmu hukum yang berada
pada bidang hukum publik, dalam hal ini kaitan HTN dengan Ilmu
Negara, HTN dengan Ilmu Politik, dan HTN dengan Hukum
Administrasi.
Perbedaan HTN dengan Ilmu Negara terletak dari sifat kajiannya,
bahwa kajian HTN lebih bersifat kajian hukum praktis, dalam
pengertian produk kajian HTN tidak semata bersifat teoritis, tetapi
lebih dari itu diarahkan untuk adanya kemanfaatan praktis, yakni
dalam rangka mengatasi permasalahan hukum faktual yang muncul
dalam praktek kehidupan berbangsa dan bernegara. Adapun
pengkajian dalam Ilmu Negara lebih diarahkan untuk mendapatkan
pengetahuan dan pemahaman filosofis-teoritis, oleh karenanya
kajian lebih banyak dilakukan pada ranah pemikiran dan
perkembangan pemikiran kenegaraan dengan sumber bahan kajian
adalah pemikiran-pemikiran para ahli.
Perbedaan HTN dengan Ilmu Politik terletak pada sudut
pandang kajian diantara keduanya, bahwa HTN sebagai cabang
keilmuan hukum memiliki sudut pandang normatif sebagai karakter
keilmuannya yang bersifat sui-generis, adapun pendekatan ilmu
politik terhadap permasalahan kenegaraan adalah dengan
menggunakan sudut pandang metode dan merode ilmu sosial.
10
Kendatipun obyek dan subyek kajiannya sama-sama negara, namun
produk kajiannya dengan perbedaan paradigma dan metode
tersebut melahirkan kesimpulan dan saran yang juga berbeda,
namun dalam tataran praktis hadil dari kedua bidang ilmu ini
menjadi kombinasi yang saling melengkapi untuk menjawab
permasalahan-permasalahan praktis ketatanegaraan. Hal itu tidak
dapat dilepaskan dari realitas bahwa setiap cabang keilmuan dan
metode, memiliki titik butanya (blind spot) yang hanya dapat
ditutupi dengan penggunaan atau pemanfaatan hasil kajian dalam
keilmuan yang lain.
Perbedaan HTN dengan Hukum Administrasi sebagaimana
dikemukakan oleh banyak tokoh bahwa kedua cabang keilmuan
hukum tersebut tidak secara asasi dan “nyata” memiliki perbedaan,
bahkan perbedaan itu hanya terdapat pada tatara teoritis semata,
sedangkan dalam konteks kepraktisan ilmu hukum, membedakan
ranah kajian keduanya adalah suatu pekerjaan yang sulit untuk
dilakukan. Pada dasarnya ada pula yang membedakan keduanya
secara tegas karena beranggapan ada perbedaan prinsipil diantara
keduanya, namun pandangan tersebut kiranya berhenti pada
konstruksi akademis, yang untuk saat ini kiranya kurang relevan
diketengahkan.
11
BAB II
BENTUK NEGARA DAN BENTUK PEMERINTAHAN
Kompetensi akhir:
Mahasiswa mampu memahami konsep bentuk dan sistem
pemerintahan dan bentuk negara (c.2)
Indikator Keberhasilan:
a. Mahasiswa setelah perkuliahan dapat menjelaskan konsep
bentuk negara dan pergeseran bentuk negara berdasarkan
pandangan para tokoh; (c.2)
b. Mahasiswa setelah perkuliahan dapat membedakan konsep
sistem pemerintahan dan bentuk pemerintahan berdasarkan
pandangan para ahli; (c.2)
c. Mahasiswa setelah perkuliahan dapat menjelaskan konsep
NKRI dengan sistem otonomi luas berdasarkan UUD RI 1945.
(c2)
Kriteria Penilaian:
1. Pemahaman karakteristik negara;
2. Kemampuan membedakan bentuk negara kesatuan dan
bentuk negara serikat;
3. Kemampuan membedakan sistem pemerintahan presidensiil
dengan parlementer;
4. Pemahaman terkait konsep NKRI dengan Otonomi Luas.
A. Konsep Negara.
12
Konsep negara dalam perspektif hukum internasional dapat
digali dari hasil konvensi montevideo tentang Hak dan Tugas Negara
pada tahun 1933, yakni pada Pasal 1 yang menyatakan bahwa
dikatakan sebuah negara jika terdapat didalamnya empat ciri
sebagai berikut: pertama, sebuah batas wilayah tertentu; kedua,
sebuah populasi permanen; ketiga, sebuah pemerintahan efektif;
keempat, adanya kapasitas untuk melkukan hubungan dengan
negara-negara lain. Adapun menurut G.W.F. Hegel, negara
merupakan sebuah komunitas etis yang didukung oleh sikap yang
saling simpati, sebagai perwujudan ekspresi tertinggi dari kebebasan
manusia.12
Negara dalam perspektif hukum tata negara dapat difahami
sebagai kesatuan masyarakat hukum yang dipersatukan oleh
persamaan kepentingan dan idealisme tentang kehidupan yang
bermartabat, yang didalamnya terdiri atas rakyat sebagai kumpulan
masyarakat yang kemudian memberntuk pemerintahan sebagai
elemen instrumen penatakelola kehidupan masyarakat dalam suatu
lingkup wilayah kekuasaan yang tertentu batas-batasnya. Dalam
konteks pemahaman tersebut, elemen pengakuan sebagai berada
pada tataran yang tidak wajib ada untuk menjadikan sebuah
kesatuan masyarakat hukum itu beridentitas negara, terlebih dengan
perkembangan aktual dunia internasioal yang memperlihatkan tidak
12
Andrew Heywood, Politik, 4 ed. (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2014). Hal.
100.
13
terlalu pentingnya pengakuan bagi mengadanya suatu negara.
Contoh sederhana untuk itu mungkin dapat dilihat dari proses
kelahiran Israel dan eksistensi RRT.
Dalam perspektif politik, negara dapat difahami sebagai “Sebuah
kesatuan politik yang membentuk wilayah hukum berdaulat di
dalam batas-batas wilayah tertentu, dan menyelenggarakan
otoritas melalui serangkaian lembaga permanen”13. Dalam
konstruksi ini, suatu negara dapat diidentifikasikan dengan lima ciri
berikut:
1) Negara adalah penguasa, dalam pengertian bahwa negara
adalah institusi dengan kekuasaan tertinggi, yang membawahi
kekuasaan institusi selainnya pada wilayahnya;
2) Lembaga negara bersifat publik, yang bertanggung jawab
membuat dan menyelenggarakan keputusan dan kepentingan
bersama;
3) Negara adalah sebuah ukuran legitimasi, yakni peraturan dan
keputusan yang dikeluarkan oleh negara diterima sebagai yang
mengikat dan yang dipatuhi oleh setiap yang berada di wilayah
negara;
4) Negara adalah sebuah perangkat dominasi, dalam pengertian
bahwa otoritas yang dimiliki oleh negara disokong oleh
pemaksaan, baik dalam bentuk sanksi maupun bentuk lain
guna memastikan dipatuhinya hukum yang dibuat;
5) Negara adalah kesatuan teritorial, karena secara elementer
eksistensi negara dikenali dari eksklusifitas batas-batas
geografis yang ditundukkan pada otoritas negara tersebut.14
13
Heywood. Hal. 96.
14
Heywood. Hal. 97-98.
14
Terdapat empat teori tentang negara dalam konteks pemikiran
politik, yakni negara pluralis, negara kapitalis, negara leviathan, dan
negara patriakhal. Negara pluralis lahir dari asumsi dasar bahwa
negara bertindak sebagai wasit atau pengadil di dalam masyarakat,
yang mampu melindungi tiap warga dari pelanggaran-pelanggaran
yang dilakukan anggota warga yang lain. Konsep negara pluralis ini
beranjak dari teori-teori kontrak sosial, yang memandang bahwa
negara muncul atau terbentuk dari sebuah kesepakatan sukarela,
atau kontrak sosial, yang dibuat oleh individu-individu yang
mengakui bahwa hanyalah pembentukan sebuah kekuasaan yang
berdaulat yang dapat menjaga mereka dari ketidakamanan,
ketidaktertiban dan brutalitas dari keadaan alami.15
Negara kapitalis beranjak dari padangan kaum Marxis yang
menyatakan bahwa negara adalah institusi yang terikat pada kelas
(struktur ekonomi) dalam masyarakat, negara tidak lebih dari
instrumen penindasan kelas (penguasa diambil dari kelas yang
diistimewakan yang berkecenderungan mengamankan kepentingan
kelasnya). Kritik dan refleksi atas marxisme melahirkan
neo-Marxisme yang merekonstruksi struktur kekuasaan ekonomi
dan sosial sebagai yang membatasi otonomi negara. Negara
menurut neo-Marxis dilihat sebagai ajang di mana persaingan
diantara kepentingan, kelompok dan kelas berlangsung, sebuah
entitas dinamis yang merefleksikan keseimbangan kekuatan di
15
Heywood. Hal. 103-104.
15
dalam masyarakat setiap saat, dan persaingan yang terus
berlangsung untuk meraih hegemoni16.
Pemaknaan negara Leviathan merujuk pada negara sebagai
sebuah monster yang rakus yang terus berusaha memperluas dan
memperbesar kekuasaannya. Teori ini berpandangan bahwa negara
mengejar kepentingan yang bukan kepentingan dari masyarakat, dan
bahwa kepentingan tersebut menuntut peningkatan yang
terus-menerus dalam peran atau kewenangan dari negara itu
sendiri.17 Negara dipandang sebagai institusi otonom yang
memperjuangkan kepentingannya sendiri, namun kepentingan
sendiri ini sesungguhnya bersifat ambigu, karena secara sistematis
kepentingan negara difahami sebagai kepentingan-diri dari birokrasi
yang memunculkan intervensi negara pada banyak aspek.
B. Bentuk Negara.
Berbicara tentang bentuk negara, baiknya kita mencerna
pandangan Jimly Asshiddiqie yang menyatakan bahwa “Karena yang
dibicarakan adalah bentuk negara berarti bentuk organ atau
organisasi negara itu sebagai keseluruhan”18. pandangan tersebut
cukup menggambarkan tentang ranah pemahaman bentuk negara
yang tidak berada pada ranah pemerintahan (government) dan
16
Heywood. Hal. 110.
17
Heywood. Hal. 111.
18
Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme (Jakarta: Konstitusi
Pers, 2005). Hal. 202-203.
16
kepemerintahan (governance), melainkan pada ranah negara (state)
sebagai lembaga kekuasaan. Perkembangan bentuk negara
sepanjang sejarah peradaban dunia berkisar pada 3 (tiga) bentuk
utama, yakni:
1. bentuk negara Kesatuan (unitarisme);
2. bentuk negara serikat (federalisme); dan
3. bentuk negara persemakmuran (konfederasi).
Bentuk negara pertama dan tertua adalah bentuk negara
kesatuan, yakni suatu bentuk negara yang bersusun tunggal dengan
meletakkan kedaulatan dan/atau kekuasaan asal pada negara.
Konsepsi negara kesatuan dicirikan dengan konstruksi tata laksana
kekuasaan negara yang dikelola secara hierarkhis atau atas bawah,19
dalam artian kekuasaan yang ada pada pemerintahan atau lembaga
tingkat bawah pada prinsipnya adalah pemberian atau pelimpahan
dari negara20, begitu pula dalam kaitannya dengan konstruksi
19
Jimly Asshiddiqie terkait hal ini menyatakan bahwa “Sebagai negara
kesatuan, maka konsep kekuasaan asal atau sisa (residual power) pada
pokoknya tetap dapat dikatakan berada di tangan Pemerintah Pusat. Akan
tetapi, ‘authority’ sebagai ‘legalized power’ dapat dikatakan berada di
daerah”. Asshiddiqie. hal. 214.
20
Konstitusi inggris juga dianggap bersandar pada prinsip negara kesatuan,
diidentifikasikan sebagai “one in which power is concentrated in one
central authority, and local government exists only to the extent that central
government chooses to allow”. Howard, Beginning Constitutional Law. Hal.
22 ... Dalam literatur lain dikemukakan “A constitution with power
concentrated in central government. Local government may exist but not
with the constitutional status of the states under a federal constitution”.
Christopher W Taylor, Consitutional and Administrative Law, 1st ed.
(Harlow Essex: Pearson Education Limited, 2008). Hal 5.
17
perundang-undangan. Sebuah negara dikatakan berbentuk negara
kesatuan jika negara tersebut sekurangnya memenuhi 5 (lima) unsur
berikut21:
1. Kedaulatan hanya ada pada negara;
2. Tidak ada pembagian kedaulatan kepada daerah (sebagai
negara bagian), hanya ada pembagian kewenangan yang
menghasilkan daerah otonom;
3. Hanya ada satu otoritas legislatif tertinggi di dalam negara;
4. Tata kelola kekuasaan negara dilakukan secara hierarkhis;
5. Pelimpahan kewenangan kepada daerah hanya atas fungsi
kekuasaan eksekutif.
Konstruksi negara kesatuan bersandar pada letak kedaulatan
internal maupun kedaulatan eksternal yang berada pada satu tangan
dan tidak terbatas, disatu sisi penguasa (negara) dengan kedaulatan
hukumnya, disisi lain rakyat dengan kedaulatan politiknya yang tidak
dapat dicabut dan menjadi sumber legitimasi kedaulatan hukum
penguasa.22 Konsepsi tersebut mengandaikan kedaulatan negara
sebagai yang terikat oleh kedaulatan politik rakyatnya, tertuang
dalam bentuk konstitusi negara (terlepas dari sifatnya yang tertulis
atau tidak tertulis).
21
Bandingkan dengan pandangan C.F. Strong yang menyatakan bahwa
terdapat 2 (dua) sifat penting dari negara kesatuan, yakni “(1) Supremasi
parlemen pusat, dan (2) tidak adanya badan berdaulat tambahan”. C.F.
Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern, Studi Perbandingan Tentang
Sejarah dan Bentuk (Jakarta: Nusa Media, 2012). hal. 111-112.
22
Strong. hal. 106-107.
18
Konsep negara kesatuan biasanya diperhadapkan dengan
konsep negara serikat atau federal, yakni sebuah negara yang
tersusun atas wilayah-wilayah yang sejatinya berdaulat sebagai
sebuah negara, namun mempersatukan diri dalam satu wadah
dibawah koordinasi dan kontrol pemerintah federal (dalam terma
unitary disebut pemerintah pusat). Chris Taylor dalam bukunya
mengidentifikasikan negara federal sebagai negara yang didalamnya
terdapat pembagian peran dan kekuasaan antara negara pusat dan
negara-negara bagian yang terdapat dalam wilayahnya,23 sedangkan
Nick Howard beranjak dari kajiannya terhadap konstitusi USA,
berkesimpulan bahwa negara federal adalah :
“one in which a union of individual states recognises the
supremacy of a central authority, while retaining some powers of
local self- government. The laws set out in the Constitution (such
as the abolition of slavery) apply throughout the USA and cannot
be changed or modified at state level. On matters in relation to
which the Constitution is silent, individual states are free to
legislate as they wish – for example, capital punishment (the
death penalty), which is currently legal in 34 of the 50 states, but
not, for example, in Iowa, New Jersey or Vermont”24
23
“A constitution which has a division of powers between the central
government and the government of individual states or regions”. Taylor,
Consitutional and administrative law.
24
“dimana kesatuan masing-masing negara mengakui supremasi
Kekuasaan pemerintah pusat, sambil tetap mempertahankan beberapa
kekuasaan pemerintah lokal yang dikelola secara mandiri. Ketentuan
hukum yang ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar (seperti
penghapusan perbudakan) berlaku di seluruh Amerika Serikat dan tidak
dapat diubah atau dimodifikasi pada tingkat negara (bagian). Pada hal
19
Sudut pandang berbeda tentang federalisme dikemukakan oleh
C.F. Strong yang mengidentikkan negara federal sebagai “suatu alat
Bagian 3 dari 12
politik yang dimaksudkan untuk merekonsiliasikan kekuasaan dan
persatuan nasional dengan pemeliharaan ‘hak-hak negara’,
singkatnya negara yang otoritas legislatifnya dibagi antara
kekuasaan pusat (kekuasaan federal) dengan unit-unit yang lebih
kecil. Unit-unit ini terkadang disebut negara bagian atau kanton
atau propinsi, sesuai dengan kesempurnaan kekuasannya”25. Negara
federal yang dalam bahasa Jerman difahami sebagai Bundesstaat,
memiliki beberapa ciri. Pertama, terbentuk dengan adanya
perjanjian diantara unit unit yang membentuk federasi; kedua,
konstitusi federal yang secara langsung atau tidak langsung diterima
dan mengikat warga negara yang berada dalam wilayahnya;26ketiga,
adanya kekuasaan simpanan (reserve of power) yang berada di
tangan otoritas federal; keempat, adanya otoritas tertinggi dalam
apapun bentuknya yang didudukkan sebagai pengawal konstitusi
dan pengawas keberlakuan konstitusi oleh negara federal dan
negara bagian serta sebagai penyelesai sengketa antar keduanya.
dalam kaitannya terjadi konstitusi diam (ketiadaan aturan hukum dalam
konstitusi), masing-masing negara bebas untuk mengatur seperti yang
mereka inginkan - misalnya, hukuman mati (hukuman mati), yang saat ini
sah berlaku di 34 dari 50 negara, tetapi tidak, misalnya, dalam Iowa, New
Jersey atau Vermont.” Howard, Beginning Constitutional Law.
25
Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern, Studi Perbandingan Tentang
Sejarah dan Bentuk. hal. 105.
26
Strong. hal. 138.
20
Adapun syarat bagi terbentuknya sebuah negara federal adalah
adanya perasaan kebangsaan yang sama diantara para negara
pembentuknya, namun perasaan kebangsaan dan semangat
persatuan (union) tersebut tidak diiringi dengan niatan untuk
menjadi satu kesatuan (unity). Dalam konstruksi ini kedaulatan
dalam negara federal terdiri atas kedaulatan nasional yang berada di
tangan pemerintahan federal dan kedaulatan yang berada di tangan
negara bagian.27 Beranjak dari syarat untuk terbentuknya negara
federal inilah kita dapat melihat adanya kemungkinan bentuk
perserikatan negara yang lain dalam istilah Konfederasi.
Konfederasi yang oleh Strong terjemahkan sebagai “perserikatan
negara-negara”, sejatinya adalah bentuk sempalan dari konsep
federalisme yang dalam proses pembentukannya juga merupakan
wadah bergabungnya negara-negara yang merasa memiliki satu
ikatan historis maupun kepentingan yang sama. Yang membedakan
diantara keduanya ada pada ketiadaan otoritas tertinggi diantara
negara-negara pembentuk konfederasi tersebut.28 Ketiadaan
konstitusi bersama dan otoritas tertinggi dalam konfederasi
berimplikasi pada ketiadaan garis komando diantara negara-negara
27
“Segala sesuatu yang berhubungan dengan bangsa sebagai suatu
keseluruhan diserahkan kepada pemerintah nasional atau pemerintah
federal; segala sesuatu yang berhubungan dengan negara bagian
masing-masing dan bukan momen vital bagi kepentingan bersama,
diserahkan di bawah kekuasaan pemerintahnegara bagian masing-masing.”
Strong. hal. 139.
28
Strong. hal. 140-142.
21
anggota, hal mana juga berimplikasi pada daya ikat kebijakan
konfederasi yang hanya sebatas MoU.
C. Bentuk Pemerintahan.
Berbeda dengan bentuk negara yang berkaitan dengan bentuk
organ atau institusi, maka bentuk pemerintahan berkaitan dengan
penyelenggaraan pemerintahan atau bentuk dari tatalaksana
kekuasaan negara.29 Jimly Asshiddiqie mengidentifikasi ada
beberapa bentuk pemerintahan yang berkembang di sepanjang
peradaban masyarakat dunia, yakni bentuuk pemerintahan Kerajaan
(Monarchi) dan bentuk pemerintahan republik.
1. Bentuk Kerajaan (Monarchi).
Suatu bentuk pemerintahan dikatakan sebagai bentuk kerajaan
bergantung pada letak kekuasaan dan cara pergantian
kekuasaannya. Kerajaan pada umumnya diperintah oleh seorang raja
yang dipilih berdasarkan kelebihan individual dan/atau
keturunannya, dapat pula dikatakan bahwa suatu kerajaan
diperintah oleh seorang penguasa yang diangkat secara turun
29
Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme. hal. 259... Moh Kusnardi
dkk. Menggunakan istilah “susunan negara” untuk konsep bentuk negara
versi Jimly dan istilah “bentuk negara” untuk konsep bentuk pemerintahan
versi Jimly. Selengkapnya baca Moh Kusnardi; Harmaily Ibrahim, Hukum
Tata Negara Indonesia. hal. 166-167.
22
temurun.30 Contoh sempurna untuk bentuk pemerintahan ini adalah
pemerintahan kerajaan Brunai darussalam dan Kerajaan Arab Sa’udi
yang diperintah oleh seorang raja yang diangkat secara turun
temurun.
2. Bentuk Republik.
Kata republik berasal dari kata dasar res (pemerintah) publica
(umum, masyarakat) atau pemerintahan rakyat. Bentuk
pemerintahan Republik adalah negasi dari bentuk pemerintahan
kerajaan (monarki), sebagai sebuah pemerintahan yang digerakkan
berdasarkan kehendak, kepentingan bersama masyarakat
pembentuk negara tersebut, lebih tepatnya suatu negara yang
kekuasaannya tidak hanya berada dan berpusat ditangan satu orang.
Pemegang kekuasaan tertinggi dalam bentuk republik ini diangkat
berdasarkan pilihan dari masyarakat negara.
Menilik dari sejarah perkembangan konsepsi republik sebagai
bentuk pemerintahan, dimungkinkan adanya dua bentuk
pemerintahan republik, yakni Aristokrasi dan Demokrasi. Aristokrasi
sebagai sebuah bentuk pemerintahan yang meletakkan pelaksanaan
kekuasaan ditangan sekelompok orang cerdik pandai yang dipilih
30
Berbeda dengan Jimly Asshiddiqie yang mengedepankan mekanisme
penggantian kekuasaan, Hans Kelsen lebih mengedepankan pada aspek
pemegang kekuasaan negara dari sebuah Monarki yang meletakkan
kekuasaan tertinggi suatu negara di tangan seorang penguasa. Hans Kelsen,
Teori Umum Tentang Hukum dan Negara, 8 ed. (Bandung: Nusa Media,
2013). hal. 401.
23
untuk mewakili masyarakat negara. Demokrasi sebagai sebuah
bentuk pemerintahan yang meletakkan pelaksanaan kekuasaan
negara ditangan segenap masyarakat negara, baik diselenggarakan
secara langsung (demokrasi langsung) maupun dilakukan melalui
proses perwakilan (demokrasi tidak langsung).
Ketiga konsepsi tersebut adalah konsep ideal, dalam pengertian
negara sebagai cita hidup berbangsa dan bernegara. Terdapat
bentuk penyimpangan konsep yang bersumber dari kecenderungan
dasar manusia pada saat berkuasa, suatu kecenderungan yang
digambarkan oleh Lord Acton dalam suatu adagium “Power tend to
corrupt, absolute power corrupt absolutely”. Ketiga bentuk
penyimpangan kosep itu adalah Tirani sebagai bentuk
penyimpangan dari Monarchi, Oligarchi sebagai bentuk
penyimpangan dari Aristokrasi dan Mobokrasi/anarchi sebagai
bentuk penyimpangan dari demokrasi/politi.
D. Sistem Pemerintahan.
Sistem dalam pandangan Carl J. Friederich adalah “suatu
keseluruhan, terdiri dari beberapa bagian yang mempunyai
hubungan fungsionil baik antara bagian-bagian maupun hubungan
fungsionil terhadap keseluruhannya, sehingga hubungan itu
menimbulkan ketergantungan kinerja antar bagian penyusunnya”31.
31
Moh Kusnardi; Harmaily Ibrahim, Hukum Tata Negara Indonesia. hal.
171
24
Adapun makna pemerintahan dapat diklasifikasikan secara luas
sebagai keseluruhan pelaksanaan kekuasaan negara guna
mewujudkan cita kebangsaannya, maupun secara sempit sebagai
keseluruhan urusan yang berkaitan dengan pelaksanaan fungsi
kekuasaan eksekutif suatu negara.
Berbeda dengan bentuk negara dan bentuk pemerintahan yang
berkaitan dengan “the nature of” atau “the Body of”, sistem
pemerintahan terkait dengan persoalan “how to” dalam tata kelola
pemerintahan negara. Terkait hal ini dikenal adanya dua konsepsi
dasar dan satu konsep kembangan yang hadir dalam hazanah tata
kelola pemerintahan negara, yakni sistem pemerintahan presidensiil,
sistem parlementer dan sistem quasi palementer/presidensiil atau
sistem campuran.
1. Sistem Presidensiil.
Identifikasi klasik atas sistem presidensiil yang lazimnya
dikenal adalah dengan melihat kedudukan presiden, apakah
presiden didudukkan sebagai kepala pemerintahan merangkap
kepala negara, ataukah hanya diposisikan sebagai kepala negara?
Dikatakan presidensiil jika presiden berkedudukan sebagai kepala
negara sekaligus kepala pemerintahan, dengan mandat
kekuasaannya yang langsung bersumber dari rakyat melalui
mekanisme pemilihan secara langsung. Kedudukan presiden
25
dalam sistem ini adalah sebagai pemegang (penanggungjawab)
kekuasaan eksekutif.
Presiden atas kekuasaannya berhak membentuk kabinet yang
didalamnya terdiri atas menteri-menteri yang bertugas sebagai
pembantu presiden. Para menteri bertanggung jawab kepada
presiden, bilamana dirasa kinerja menteri tidak sesuai dengan
keinginan presiden maka presiden dapat sewaktu-waktu
memberhentikan menteri tanpa membutuhkan persetujuan pihak
manapun (termasuk legislatif). Kekuasaan eksekutif terpisah
secara tegas dari kekuasaan legislatif yang didudukkan secara
setara dengan eksekutif. Legislatif adalah mitra sekaligus
penyeimbang kekuasaan eksekutif, namun sebagai penyeimbang
legislatif tidak memiliki kewenangan untuk melakukan
impeachment terhadap presiden.
2. Sistem Parlementer.
Identifikasi paling sederhana yang dibuat atas sistem
parlementer adalah kedudukan kepala negara tidak disandang
oleh orang yang atasnya disandangkan kedudukan kepala
pemerintahan, kepala negara dalam apapun sebutannya bukanlah
kepala pemerintahan. Dalam konsepsi parlemen ini yang
dinyatakan sebagai pemegang (karenanya penanggungjawab)
kekuasaan eksekutif adalah kabinet yang didalamnya terdapat
perdana menteri, sedangkang kepala negara berkedudukan
26
sebagai mahkota, yang tidak bisa dipersalahkan dan karenanya
tidak dapat dijatuhkan atas dasar kesalahan dalam pelaksanaan
kekuasaan pemerintahan.
Berbeda dengan sistem presidensiil yang melakukan
pemisahan ruang kekuasaan eksekutif dan legislatif secara tegas,
sistem parlementer tidak secara tegas memisahkan ruang
kekuasaan eksekutif dan legislatif, hubungan antara organ
kekuasaan eksekutif dengan parlemen sebagai organisasi
perwakilan sekaligus pemegang kekuasaan legislatif lebih erat, hal
mana pertanggungjawaban kabinet dibawah kendali perdana
menteri dilakukan kepada parlemen.32dalam konstruksi ini, bandul
kekuasaan atas negara cenderung lebih berat di legislatif.
Beberapa ciri dari pemerintahan parlementer sebagaimana
disimpulkan oleh Moh. Kusnardi dkk33 adalah sebagai berikut :
1) Raja/Ratu atau Presiden adalah sebagai Kepala negara
yang tidak bertanggungjawab kepada Parlemen atas
kebijaksanaan yang diambil kabinet;
2) Eksekutif (Kabinet) bertanggungjawab kepada legislatif.
Kabinet harus mengembalikan mandat kepada Kepala
negara, manakala parlemen mengeluarkan mosi tidak
percaya;
3) Pembentuk kabinet sekaligus sebagai perdana menteri
dalam sistem dua partai adalah Ketua Partai Politik
Pemenang Pemilu, yang kalah adalah oposisi.
32
Moh Kusnardi; Harmaily Ibrahim. hal. 172.
33
Moh Kusnardi; Harmaily Ibrahim. hal. 175.
27
4) Pada sistem banyak partai, formatur kabinet harus
membentuk kabinet secara koalisi, sebagai bagian dari
upaya mendapat dukungan dari parlemen;
5) Kepala Negara dapat membubarkan Parlemen manakala
dirasa parlemen dalam perselisihannya dengan Kabinet
dianggap sebagai pihak yang bersalah, karenanya
diadakanlah pemilihan untuk membentuk parlemen baru.
3. Sistem Quasi Parlementer/Presidensiil (campuran).
Sistem ketiga ini adalah sistem yang bersifat kontekstual,
artinya tidak dapat samaratakan konstruksinya, karena sistem
quasi di setiap negara yang menerapkannya berbeda-beda. Ada
yang berkecenderungan lebih berkarakter presidensiil (quasi
presidensiil) dan adapula yang lebih berkarakter parlementer
(quasi parlementer). Jika ditilik perkembangan ketatanegaraan
dewasa ini, penerapan sistem quasi ini sejatinya lebih dominan
diterapkan dibanyak negara daripada negara yang menganut
presidensiil murni atau parlementer murni.
Contoh sempurna untuk menggambarkan kedua model quasi
tersebut adalah Indonesia. Negara ini dalam rentang sejarahnya
pernah menerapkan tiga dua sistem pemerintahan secara
bergantian, dimulai dari penerapan sistem pemerintahan
presidensiil pada awal kemerdekaan, digantikan dengan
penerapan sistem pemerintahan parlementer pada masa UUDS
dan beralih ke sistem presidensiil. Pilihan quasi terjadi pada era
penerapan kedua UUD 1945, diawali pada masa soekarno dan
28
soeharto yang lebih berkarakter quasi parlementer, terlihat nyata
dari pemilihan presiden yang dilakukan oleh/melalui MPR selaku
parlemen, kewajiban pelaporan kinerja pemerintahan oleh
presiden kepada Parlemen dan kewenangan MPR untuk
menjatuhkan Presiden dengan alasan mosi tidak percaya, disisi
lain presiden berhak atas pemilihan menteri sebagai
pembantunya.
Perubahan dari quasi parlementer ke quasi presidensiil terjadi
pasca amandemen UUD RI 1945 yang secara substansial
memperkuat kedudukan presiden, menegaskan sekat kekuasaan
antara eksekutif dan legislatif dalam kerangka check and balances
dan penetapan prosedur pemilihan Presiden secara langsung.
Implikasi sistemis dari penerapan sistem pemilihan Presiden
secara langsung adalah pada pola pelaporan presiden yang tidak
lagi kepada MPR/DPR, serta pintu impeachment yang tadinya
menjadi arena pilihan (kewenangan) bagi MPR/DPR, berpindah ke
tangan Pengadilan.
E. Konsep Negara Kesatuan Dengan Otonomi Luas.
Indonesia sebagaimana diungkapkan dalam UUD 1945 diatas
adalah negara kesatuan, karenanya tidak mengenal konsep negara
dalam negara. Kendati demikian, bukan berarti NKRI adalah negara
sentralistik dengan seluruh pengurusan hajat hidup orang banyak
berada di tangan pemerintahan pusat, karena sesuai ketentuan
29
Pasal 18 UUD 1945 ditegaskan bahwa Indonesia adalah negara
kesatuan dengan sistem penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan
yang terdesentralisasi, yakni adanya pembagian kewenangan kepada
daerah untuk mengurus urusan rumah tangganya.
Konsepsi eenheidsstaat di dalam Pasal 1 juncto pasal 18 UUD
1945 menegaskan bahwa asal kekuasaan dan kekuasaan tertinggi
ada pada negara, yang dalam pelaksanaannya kekuasaan tersebut
didesentralisasikan kepada daerah untuk mengelola sebagian urusan
pemerintahan menjadi urusan rumah tangganya sendiri, atau
dengan kata lain pemerintahan daerah merupakan sub sistem dari
hierarkhi kepemerintahan negara. beberapa alasan yang mendasari
kebijakan desentralisasi di Indonesia adalah :
(1) Efisiensi-Efektifitas Penyelenggaraan Pemerintahan. Indonesia
adalah entitas yang amat kompleks dengan warga dan luas
wilayah yang begitu luas, sehingga adalah sebuah kemustahilan
bila penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan
kesejahteraan masyarakat hanya dijalankan oleh pusat, karena
dengan kemajemukan sosial serta sumber daya yang dimiliki
oleh bangsa ini kiranya dengan pola pemerintahan yang
bottom-up lah pembangunan dan usaha pensejahteraan
lainnya dapat dilaksanakan dengan baik dan sesuai dengan
kebutuhan masyarakat setempat.
(2) Pemberdayaan dan Pendidikan Politik. Pelaksanaan
pemerintahan secara desentralistik akan secara sistematis
berdampak pada adanya transformasi kecerdasan bagi
masyarakat daerah dalam berpolitik dan berpemerintahan,
Bagian 4 dari 12
karena pada locus desentralisasi tersebutlah dibuka ruang
kebebasan yang luas bagi partisipasi politik warga.
30
(3) Stabilitas negara. Pengalaman yang lalu memberi pelajaran
berharga bahwa sentralisasi kekuasaan telah menggerus
kepercayaan (legitimasi) masyarakat daerah pada negara dan
memancing pemberontakan daerah sebagai akibat dari ketidak
merataan pembangunan dan hasil-hasilnya, sehingga
desentralisasi yang berarti juga pemerataan wewenang dalam
pengelolaan dan pemanfaatan sumber kekayaan di daerah
telah menutup peluang bagi adanya instabilitas politik berdasar
alasan tersebut.
(4) Akuntabilitas Publik. Pengalihan locus kewenangan dalam
mengurus urusan rumah tangga daerah kepada daerah, dapat
semakin mendekatkan proses berpemerintahan kepada
masyarakat, yang artinya pelaksanaan berpemerintahan
semakin transparan bagi masyarakat, sehingga akan
mempermudah masyarakat dalam mengawasi dan melakukan
tanggung gugat (atas ketidak benaran) pada proses yang
berjalan.34
Sistem pemerintahan daerah sebagai keseluruhan dan
merupakan satu kesatuan tata laksana penyelenggaraan urusan
pemerintahan di daerah oleh lembaga-lembaga pemerintahan di
daerah, sebagai akibat dari penyerahan kekuasaan oleh pusat
kepada daerah menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
Sebagai sebuah sub sistem pemerintahan negara, kebijakan
pemerintahan daerah harus selaras, serasi dan sejalan dengan
kebijakan pemerintahan diatasnya.
34
H. Syaukani H.R., Affan Ghaffar, dan Ryaas Rasyid, Otonomi Daerah
Dalam Negara Kesatuan, v (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005). hal. 20-32.
31
Desentralisasi dapat dilaksanakan dengan dua cara, yakni
devolusi dan dekonsentrasi. Devolusi oleh A.W Bradley dan K.D
Ewing didefinisikan sebagai “the delegation of central government
powers without the relinquishment of sovereignty”.35 Bentuk
devolusi inilah yang biasa diistilahkan desentralisasi, dengan
pengartian sebagai penyerahan kepada atau membiarkan satuan
pemerintahan yang lebih rendah mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan tertentu. Adapun dekonsentrasi difahami sebagai
pelimpahan wewenang dari pemerintah atau kepala wilayah atau
juga kepala instansi vertikal tingkat atas kepada pejabat bawahannya
di daerah.36
Desentralisasi dalam pengertian devolusi dapat bersifat
penuh atau tidak penuh. Dikatakan desentralisasi penuh jika sifat
penyerahannya mencakup kewenangan untuk mengatur atau
mengurus baik mengenai asas maupun cara menjalankannya,
umumnya sifat desentralisasi ini di istilahkan desentralisasi
territorial atau otonomi. Sedangkan tidak penuh atau juga
diistilahkan tugas pembantuan adalah jika penyerahan hanya
terbatas pada wewenang untuk mengatur dan mengurus cara
menjalankannya.37
35
(pendelegasian kekuasaan pemerintahan pusat tanpa adanya pelepasan
kedaulatan), Bradley dan Ewing, Constitutional and Administrative Law.
hal. 42.
36
Philipus M Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, 10 ed.
(Yogyakarta: Gajah Mada University Press, 2001). hal. 112-113.
37
Hadjon.
32
Pelaksanaan prinsip-prinsip desentralisasi melahirkan sistem
otonomi daerah, yang pada intinya adalah tatanan dan tata kelola
daerah dalam kemandiriannya untuk menjalankan serta mengurus
urusan rumah tangganya sendiri atas dasar prinsip kebaikan
demokrasi. Tinggi-rendah derajad otonomi suatu daerah bergantung
pada luas-sempit kewenangan yang menjadi urusan rumah
tangganya, dalam hal ini ada tiga ajaran dalam menentukan
pembagian kewenangan pemerintahan dari pusat ke daerah, yakni :
ajaran rumah tangga formil, ajaran rumah tangga materiil dan
ajaran rumah tangga riil.
Ajaran rumah tangga materiil menyatakan bahwa luas dan
bagian kewenangan yang menjadi urusan rumah tangga daerah
ditentukan secara rinci oleh pemerintah pusat, ditentukan dan
diserahkan dengan berdasar Peraturan perundang-undangan. Dalam
hal ini daerah hanya berhak atas urusan yang telah diserahkan saja.
38
Berbeda dengan ajaran materiil, Ajaran rumah tangga formil tidak
menentukan secara pasti isi atau macam urusan yang menjadi
kewenangan daerah dalam undang-undang, luas-sempit urusan
diserahkan sepenuhnya kepada daerah untuk mengatur dan
menetapkannya, karena pusat dalam ajaran ini telah secara formal
menyerahkan kewenangan pengurusan kepentingan masyarakat
38
Suko Wiyono, Otonomi Daerah dalam Negara Hukum Indonesia
(Pembentukan Peraturan Daerah Partisipatif) (Jakarta: Faza Media, 2006).
hal. 31.
33
kepada daerah dalam bentuk rumusan umum yang mengandung
asas-asas saja.39
Sebagai sintesis dari kedua ajaran tersebut adalah ajaran
rumah tangga riil, berpandangan bahwa luas-sempit urusan rumah
tangga yang menjadi kewenangan otonomi dari daerah didasarkan
pada kebutuhan dan keadaan yang senyatanya, yakni Pusat
menetapkan terlebih dahulu urusan-urusan yang menjadi
kewenangan daerah melalui undang-undang, dengan pula
memberikan kemungkinan adanya penambahan atau pengurangan
urusan pada daerah atas dasar kebutuhan dan kemampuan daerah
dalam pengelolaannya.40 Dalam sistem ini pemerintah daerah diberi
keleluasan kewenangan untuk mengembangkan otonominya dengan
mengingati fungsi pengendalian dan pengawasan oleh Pemerintah
pusat.
Adapun beberapa prinsip yang terdapat dalam faham negara
kesatuan yang terdesentralisasi adalah sebagai berikut :
(1) Sistem pemerintahan terdiri dari satuan pemerintahan
nasional (pemerintah pusat) dan satuan pemerintahan
Sub-Nasional (pemerintah di daerah). Kedaulatan
(souvereignty) adalah melekat (berada) pada negara, sehingga
karenanya daerah sebagai pemerintahan sub-nasional tidak
memiliki kedaulatannya sendiri.
(2) Karena kedaulatan ada pada negara (pemerintahan di pusat),
maka kekuasaan membuat UUD dan undang-undang
39
Kartasapoetra, Sistematika Hukum Tata Negara. hal. 93.
40
Kartasapoetra. hal. 94.
34
(kekuasaan legislatif) ada pada pemerintahan pusat.
(3) Keberadaan pemerintahan di daerah adalah merupakan
bagian dari sistem pemerintahan nasional, sehingga
keberadaannya adalah bergantung (dependent) dan dibawah
(sub-ordinat) dari pemerintahan nasional.
(4) Sifat dari Pembagian kekuasaan negara dalam kerangka
demokrasi adalah pembagian kewenangan
berkepemerintahan (authority of governance), bukan
kedaulatan negara (sovereignty). pembagian kewenangan
pemerintahan dari pusat kepada daerah tersebut dapat
berupa desentralisasi territorial, dekonsentrasi dan
madebewind.
(5) Pemberian desentralisasi kepada daerah adalah dalam rangka
efektifitas dan efisiensi penyelenggaraan kehidupan
bernegara, yakni guna terselenggaranya pemerintahan sendiri
oleh daerah yang sesuai dengan potensi dan kebutuhan
masyarakat setempat.41
Dari kelima prinsip tersebut perlu ditegaskan kembali bahwa
desentralisasi pemerintahan di Indonesia hanyalah melingkupi
desentralisasi kekuasaan eksekutif negara,42 sehingga makna dari
sistem pemerintahan daerah disini adalah hanya meliputi
pengertian pemerintahan daerah sebagai sub sistem dari tata
pemerintahan eksekutif negara.
41
HAW Wijaya, Penyelenggaraan Otonomi Daerah Di Indonesia, 1 ed.
(Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005). hal. 37-38.
42
Emanuel Sujatmoko, “Pembagian Kekuasaan Secara Vertikal,” Yuridika
20, no. 1 (2005).
35
Bersandar pada logika pasal 1 angka 7 dan 5 UU No. 32 tahun
2004, implikasi sistemis dari desentralisasi sebagai proses
penyerahan kekuasaan pemerintahan dari pemerintah kepada
daerah adalah lahirnya otonomi daerah dan daerah otonom. Istilah
otonomi itu sendiri dalam pandangan David Held,43 dinyatakan
sebagai sesuatu yang lahir sebagai konsekwensi dari demokrasi yang
memberikan penghargaan yang begitu tinggi terhadap kedaulatan
rakyat dan Hak Azasi Manusia, dimana rakyat seharusnya memegang
peranan penentuan diri dan gagasan bahwa kekuasaan
pemerintahan harus dibatasi, karena menurut Held, prinsip otonomi
menyatakan bahwa:
“orang seharusnya menikmati hak yang sama dan karena itu,
kewajiban yang sama dalam penetapan kerangka kerja politik
yang menghasilkan dan membatasi kesempatan yang tersedia
buat mereka, yakni mereka seharusnya bebas dan sama dalam
menentukan kondisi kehidupan mereka sendiri, sepanjang
mereka tidak menyebarkan kerangka-kerangka untuk
meniadakan hak orang lain”
Held dalam tulisannya kemudian menyejajarkan makna
otonomi sebagai kemandirian dan kebebasan asasi, dimana dia
mengutarakan bahwa konsep otonomi mengandung pengertian;
“kemampuan manusia untuk melakukan pertimbangan secara
sadar-diri, melakukan perenungan diri dan melakukan penentuan
diri. otonomi mencakup kemampuan untuk berunding,
43
David Held, Demokrasi dan Tatanan Global, Dari Negara Modern
Hingga Pemerintahan Kosmopolitan (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2004).
hal 180-189.
36
mempertimbangkan, memilih dan melakukan (atau tidak
melakukan) tindakan yang berbeda baik dalam kehidupan
pribadi maupun kehidupan publik, dengan mencamkan kebaikan
demokrasi atau, dalam istilah rousseau, 'kebajikan umum'.”
Otonomi daerah dengan paradigma pemahaman otonomi
sebagaimana Held diatas difahami sebagai kemandirian daerah
untuk menentukan nasib dan mengurus urusan rumah tangganya
sendiri, dengan berpijak pada kearifan budaya bangsa yang
tersimbolkan oleh Pancasila sebagai dasar negara. Secara spesifik
Suko Wiyono dengan menukil pandangan Logemann menyatakan
bahwa otonomi daerah adalah kebebasan bergerak yang diberikan
kepada daerah otonom dengan tujuan memberikan kesempatan
kepada Daerah untuk mempergunakan prakarsanya sendiri dari
segala macam kekuasaannya, untuk mengurus kepentingan umum
(penduduk).44
Sedangkan arti dari daerah otonom itu sendiri dengan
mengambil pemkiran yang tertuang dalam UU No. 32 tahun 2004
pasal 1 ayat (6) difahami sebagai :
“kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah
yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan
dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri
berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan
Rrepublik Indonesia.”
44
Wiyono, Otonomi Daerah dalam Negara Hukum Indonesia (Pembentukan
Peraturan Daerah Partisipatif). hal. 30.
37
beranjak dari konsepsi undang-undang diatas, maka kewenangan
otonomi pada daerah harus difahami sebagai kemandirian dan
kebebasan sebagai sub sistem dari negara kesatuan, bukan
kemerdekaan.45 Pilihan sistem otonomi daerah bukan hanya sekedar
atas pertimbangan efisiensi dan efektivitas pelaksanaan
pemerintahan negara semata, tetapi lebih dari itu juga didasarkan
pada pertimbangan bahwa Indonesia merupakan negara hukum
yang wajib menjamin adanya kesejahteraan rakyat, serta
terlaksananya tata kepemerintahan yang baik (demokratis) dan
mampu menghidupi semua keragaman yang ada
Adapun struktur kekuasaan negara yang terdesentralisasikan,
dengan merujuk pada ketentuan Pasal 18 UUD 1945 maka secara
hierarkhis tersusun atas Pemerintah pusat sebagai pucuk tertinggi
kekuasaan negara. Kekuasan pusat tersebut dibagi atas
provinsi-provinsi yang kemudian juga kekuasaannya dibagi atas
kabupaten-kabupaten dan kota-kota yang kepemerintahannya
otonom.
Hierarkhi pemerintahan negara juga mengakui adanya
pemerintahan yang bersifat asli di dalam konstitusinya. Konsepsi
UUD 1945 menempatkan desa sebagai kesatuan masyarakat hukum
asli berdasar adat-istiadat dan hak asal-usul, sebagaimana yang
dikemukakan oleh M. Yamin bahwa desa merupakan struktur
45
Phillipus M. Hadjon, “Sistem Pembagian Kekuasaan Negara (Analisis
Hukum Tata Negara),” Yuridika 14, no. 6 (1999): 1–14.
38
Pemerintahan negara terbawah dan bersifat asli.46
Pemerintahan desa sebagai struktur pemerintahan terbawah
merupakan bagian dari sistem pemerintahan daerah, memiliki
kewenangan otonomi dalam mengurus urusan rumah tangganya.
Sebagai bagian dari sistem pemerintahan di daerah, pola hubungan
yang terbentuk antara desa dengan struktur pemerintahan yang lain
bersifat hierarkhis dan berkeadilan.
Sifat hierarkhis artinya desa berada dibawah kontrol dan
koordinasi pemerintahan daerah sebagai pemegang mandat dan
pelaksana kekuasaan pemerintah pusat di daerah, dengan kewajiban
bagi desa untuk menyelaraskan kebijakannya dengan kebijakan
pemerintahan daerah dan pusat. Berkeadilan artinya desa dalam
hubungan antar struktur pemerintahan harus ditempatkan pada
posisi setara, dihormati keberadaannya sebagai institusi
pemerintahan yang berotonomi aseli berdasar hak asal-usul.
46
Mohammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, 1
ed. (Jakarta: Pradnya Paramita, 1959). hal. 230-231.
39
BAB III
NEGARA HUKUM INDONESIA
Kompetensi Akhir:
Mahasiswa mampu memahami konsep bentuk dan sistem
pemerintahan dan bentuk negara (c.2)
Indikator Keberhasilan:
a. Setelah perkuliahan Mahasiswa dapat membandingkan konsep
negara hukum rectsstaat dengan negara hukum the rule of law
berdasarkan pandangan Para ahli. (c.2)
b. Setelah perkuliahan Mahasiswa dapat menjelaskan konsep
negara hukum Indonesia dengan mendasarkan pada ketentuan
UUD RI 1945 dan pandangan para ahli. (c.2)
Kriteria Penilaian:
1. Kejelian dalam membedakan karakteristik Rechtsstaat dan
The Rule Of Law;
2. Kemampuan mengidentifikasi konsep negara hukum
Indonesia.
Perkembangan ketatanegaraan di Indonesia dan juga dunia
sejak abad ke XIX mengarah pada pembentukan satu konsep negara
bangsa yang ideal, dimulai dari idealitas tentang konstruksi
kekuasaan negara yang bertransformasi pada ide dan lahirnya faham
negara hukum (rechtsstaat - The Rule Of Law) sebagai anti tesis dari
faham negara kekuasaan (Machtsstaat). Ide negara hukum dianggap
sebagai satu ide tentang konstruksi kekuasaan negara yang
40
ditundukkan kepada hukum sebagai satu-satunya parameter
keabsahan tindakan pemerintahan. Sepanjang sejarah
perkembangan negara hukum, terlihat bahwa negara dengan
ketundukan pada hukum masih dimungkinkan menghadirkan satu
bangunan kekuasaan negara yang destruktif terhadap nilai-nilai
keadilan dan kemanusiaan, memungkinkan pula lahirnya satu
diktatoriat versi baru yang memeralat hukum sebagai legitimasi
kekuasaannya, suatu negara hukum formalistik yang tidak
berkeadilan substantif.
Realitas tersebut memunculkan pemikiran tentang satu konsep
kepemerintahan yang menjamin terselenggaranya satu sistem
negara hukum yang mensejahterakan rakyatnya. Beranjak dari
idealitas negara hukum tersebut maka berkembanglah ide
demokrasi sebagai satu paket perbaikan atas bangunan negara
hukum, sehingga memunculkan suatu terma negara hukum
demokratis. Kendatipun saat ini terdapat dua konsep negara hukum
demokratis yang menjadi rujukan banyak bangsa untuk membangun
negara hukumnya, namun sejatinya terma negara hukum
demokratis adalah konsep negara yang tidak tunggal, karena nilai
yang tertanam didalamnya dapat diunggah dari kekhasan nilai dan
budaya negara bangsa dimana konsep negara hukum demokratis itu
nantinya akan diterapkan.
Bagian 5 dari 12
Berikut akan diulas beberapa pemikiran hegemonik terkait
dengan negara hukum dan demokrasi.
41
F. Negara Hukum.
Literatur hukum mengenal istilah “Ubi Societas ibi ius” (dimana
ada masyarakat disitu ada hukum) yang mmeberi pemahaman dasar
bahwa eksistensi hukum setarikan nafas dengan eksistensi
masyarakat dimana hukum itu berada, disisi lain dapat dimaknai
bahwa keberadaan hukum di suatu masyarakat menjadi penanda
eksistensi masyarakat tersebut. Negara dalam konstruksi sosiologis
diletakkan sebagai salah satu wujud masyarakat dalam pengertian
(keanggotaan) luas. Negara terdiri atas satuan-satuan masyarakat
yang lebih kecil yang berbeda-beda klasifikasi dan karakterisasinya,
mulai dari satuan masyarakat politik, satuan masyarakat ekonomi,
satuan masyarakat budaya, dan selainnya.
Sebagai sebuah organisasi masyarakat, negara adalah bagian
dari fenomena hukum, didudukkan sebagai sebuah badan hukum.
Sebagai sebuah badan hukum maka negara dikelola oleh suatu
sistem kekuasaan yang coraknya bergantung pada corak masyarakat
dan/atau kelompok kepentingan yang berada di dalamnya.
Sepanjang sejarah peradaban dunia dikenal dua corak managerial
kekuasaan negara, pertama corak negara kekuasaan dan kedua
adalah corak negara hukum. Corak negara kekuasaan (machtsstaat)
ditandai dengan dominasi kepentingan seseorang atau suatu
kelompok berkuasa atas tata kelola pemerintahan dan penetapan
capaian-tujuan negara. Bisa jadi di suatu negara kekuasaan tersebut
42
terdapat struktur kekuasaan dengan pembagian kerja yang jelas,
juga terdapat struktur peraturan perundang-undangan untuk
mengatur negara tersebut, tetapi eksistensi keduanya tidak bersifat
substansial dalam pengertian hanya formalitas belaka, karena
keduanya tunduk dibawah kehendak dan kepentingan seseorang
atau sekelompok orang yang menguasai negara tersebut.
Corak berbeda dari negara kekuasaan adalah negara hukum
(the rule of law, rechtsstaat). Suatu negara hukum meletakkan
kepentingan dan kekuasaan tertinggi tidak berada pada individu
atau sekelompok orang yang mungkin berkuasa dalam negara
tersebut, melainkan pada kekuasaan negara itu sendiri.47 Oleh
karena suatu negara adalah entitas hukum yang mengadanya
didasarkan atas adanya kontrak (kesepakatan anggota negara), maka
kontrak pendirian negara itulah yang diletakkan sebagai kuasa
tertinggi yang menentukan tata kelola dan tata laksana kekuasaan
negara. Kontrak itu secara lazim difahami sebagai konstitusi negara,
suatu dokumen berisikan alasan sekaligus tujuan dari pendirian
negara yang jika merujuk pada Hans Kelsen diletakkan sebagai
sumber hukum tertinggi dari suatu hierarkhi perundang-undangan
suatu negara.
47
“The rule oflaw confronts questions in turn concerning justice, the
problem of liberty and non-domination, the balance between the right and
the good,and of course, the validity of law”. Gianluigi Palombella, “The
Rule of Law as an Institutional Ideal,” in Rule of Law and Democracy:
Inquiries into Internal and External Issues, ed. oleh Leonardo Morlino dan
Gianluigi Palombella (Leiden: Koninklijke Brill NV, 2010), 3–38.
43
Secara ringkas konsepsi negara hukum ini oleh Alex Caroll
didefinisikan sebagai “This is neither a rule nor a law. It is now
generally understood as a doctrine of political morality which
concentrates on the role of law in securing the correct balance of
rights and powers between individuals and the state in free and
civilised societies”48. Dalam sudut pandang hukum sebagai intrumen
pembatasan kekuasaan dalam penataan hidup bernegara, Arthur
Goodhart menulis “I am not speaking about rule by law which can
be the most effi cient instrument in the enforcement of tyrannical
rule: I am speaking about rule under the law which is the essential
foundation of liberty. Th e two are totally distinct”49. secara simultan
kedua pandangan tersebut menyiratkan tentang esensi dari sebuah
negara hukum, yakni negara yang ditata dan dikelola dengan
menjadikan hukum sebagai kerangka utama sekaligus sumber
legitimasi kekuasaannya.
48
Secara bebas dapat diterjemahkan (Suatu tatanan yang tidak akan
berjalan selain dengan adanya hukum (yang mendasarinya- pen), sesuatu
yang umumnya difahami sebagai ajaran tentang moralitas politik yang
berkonsentrasi pada tatanan berdasarkan hukum dalam mengamankan
keseimbangan yang tepat terkait hak dan kewajiban diantara
individu-individu dan negara dalam suatu tatanan masyarakat yang
berkemerdekaan). Alex Carroll, Constitutional and Administrative Law, 4
ed. (Harlow: Pearson Education Limited, 2007). hal. 45.
49
Secara bebas dapat diterjemahkan (saya tidak membicarakan tentang rule
by law (aturan oleh hukum) yang dapat menjadi instrumen yang paling
efisien dalam penguatan tatanan tirani; saya bericara tentang rule under
the law (tatanan dibawah kendali hukum) yang merupakan esensi dasar
dari kemerdekaan. Keduanya secara keseluruhan distinct). Palombella,
“The Rule of Law as an Institutional Ideal.” hal. 6.
44
Sejarah tumbuh kembang konsep negara hukum mencatat
adanya dua corak negara hukum, pertama corak the rule of law yang
dikembangkan di sistem hukum anglo saxon, kedua negara hukum
Rechtsstaat yang dikembangkan di sistem hukum eropa kontinental.
1. The rule of law.
Konsep the rule of law beranjak dari sistem hukum anglo saxon
dengan salah satu tokohnya adalah Albert Vent Dicey. Ide dasar yang
dikemukakan oleh Dicey bertolak pada pemikiran bahwa tidak boleh
ada satupun orang yang dapat dihukum atau dapat secara sah
dibuat menderita fisik dan hartanya melainkan atas kesalahannya
yang layak untuk dihukum atasnya berdasarkan aturan hukum yang
berlaku umum50. Terkait dengan konsep the rule of law, AV Dicey
mengemukakan tiga pengertian pokok:
“Pertama, supremasi absolut dari ‘regular law’ untuk menentang
pengaruh dari ‘arbitrary power’ dan meniadakan
kesewenang-wenangan, prerogatif atau ‘discretionary authority’
yang luas dari pemerintah; Kedua, persamaan dihadapan hukum
atau penundukan yang sama dari semua golongan kepada
‘ordinary law of the land’ yang dilaksanakan oleh ‘ordinary court’;
ini berarti bahwa tidak ada orang yang berada di atas
hukum...tidak ada peradilan administrasi negara; Ketiga,
konstitusi adalah hasil dari ‘the ordinary law of the land’, bahwa
hukum konstitusi bukanlah sumber tetapi merupakan konsekwensi
50
David Herling dan Ann Lyon, Briefcase on constitutional &
administrative law, 4 ed. (London: Cavendish Publishing Limited, 2004).
hal. 5.
45
dari hak-hak individu yang dirumuskan dan ditegaskan oleh
peradilan.”51
AW Bradley dan KD Ewing menjelaskan bahwa pokok pemikiran
Dicey tentang konsep the rule of law tersebut beranjak dari pokok
pandangannya tentang prinsip-prinsip dasar yang harus ada dalam
konstitusi, tiga prinsip pokok yang membangun konsep the rule of
law dalam budaya hukum Kerajaan Inggris.52 Beranjak dari paparan
tersebut, dapat disimpulkan bahwa pokok definisi dari Dicey
terhadap konsep the rule of law sebagai suatu sistem kenegaraan
yang didalamnya berprinsip :53
1) No arbitrary power (tidak boleh ada kekuasaan yang
sewenang-wenang);
2) State power should be specified in law (kekuasaan negara harus
secara spesifik diatur dalam Undang-undang);
3) No punishment except for breach of the law (tidak ada
hukuman tanpa adanya kejahatan/pelanggaran hukum);
4) Equality before the law - Law applies to all persons equally
(hukum berlaku untuk seluruh manusia secara berksetaraan).54
51
Philipus M Hadjon, Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia, 1 ed.
(Surabaya: PT. Bina Ilmu, 1987). hal. 80.
52
Bradley dan Ewing, Constitutional and Administrative Law. hal. 96-97.
53
Taylor, Consitutional and administrative law. Op.Cit.
54
“In Dicey’s view, this implied that no one was above the law; that officials
like privatecitizens were under a duty to obey the same law; and that there
were no administrativecourts to decide claims by the citizens against the
state or its officials”. Bradley dan Ewing, Constitutional and Administrative
Law. Loc. Cit.
46
Konsepsi the rule of law sebagaimana dikemukakan oleh Dicey
tersebut secara substansial mendapat kritik dari beberapa pemikir
hukum kontemporer, diantaranya adalah oleh Joseph Raz yang
berpandangan bahwa konsep the rule of law adalah konsep yang
dapat ditafsirkan beragam oleh banyak orang didalam sistem dan
budaya politik yang beragam. Konsep the rule of law dapat dipahami
tidak lebih hanya sebagai perangkat untuk mengamankan
keberlakuan hukum, terlepas dari hukum itu baik atau buruk.
Konsep the rule of law mengemukakan hal-hal terkait tentang
bagaimana hukum harus dibuat, apakah oleh oleh tiran, mayoritas
demokratis, atau cara lain. Konsep ini juga mengemukakan hal-hal
yang berkaitan tentang hak-hak dasar, kesetaraan, dan keadilan.55
Definisi the rule of law menurut Joseph Raz yang lebih lebih
berorientasi pada sisi prosedural, sebagaimana dijelaskan pada 1977
mengandung 8 (delapan) postulat (prinsip), yakni :56
1) Law should be general (not discriminate), Prospective, open
and clear.
2) The law should be relatively stable (i.e. should not be subject to
frequent and unnecessary alteration). (hukum harus
stabil/kokoh).
3) Open, stable, clear and general rules should govern executive
law-making (i.e. The law should identify the jurisdictional limits
to the exercise of delegated legislative powers).
55
Hilaire Barnett, Constitutional and Administrative Law, 4 ed. (London:
Cavendish Publishing, 2002). hal. 76.
56
Carroll, Constitutional and Administrative Law. hal. 45-46.
47
4) The independence of the judiciary should be guaranteed
(peradilan harus mandiri).
5) The application of the law should accord with the rules of
natural justice (i.e. The rule against bias and the right to a fair
hearing -Law should not be biased). (hukum tidak boleh berat
sebelah).
6) Courts able to review state powers (The courts should have a
power of review over law-making and administrative action to
ensure compliance with these principles/ Pengadilan dapat
meninjau kekuasaan negara).
7) The courts should be easily accessible (i.e. individual recourse
to justice should not be hindered by excessive delays and
expense/ pengadilan harus dapat diakses oleh masyarakat).
8) The discretion of the crime preventing agencies should not be
allowed to pervert the law(i.e. such agencies should not be able
to choose which laws to enforce and when).
Kritik atas pandangan Dicey juga dilakukan oleh Wade dan
Phillips, yang menyatakan bahwa dalam sistem hukum common law
yang tunduk pada modifikasi parlemen, dimungkinkan banyak
kebebasan fundamental yang digantikan oleh “statute”, common
law juga tidak memberikan jaminan atas keadaan sosial ekonomi
warga negaranya, sehingga perlu meletakkan batasan terhadap
kekuasaan legislatif agar tidak melanggar hak asasi warga negara.57
Sebagai bagian dari konsklusinya tentang konsep the rule of law,
Wade dan Phillips mengetengahkan pandangannya sebagai berikut:
57
Phillipus M. Hadjon, 1987, Op.Cit., Hal. 80-81.
48
a) Rule of law mendahulukan hukum dan ketertiban dalam
masyarakat daripada anarki; dalam pandangan ini konsep the
rule of law merupakan suatu pandangan filosofis terhadap
masyarakat yang dalam tradisi barat berkenaan dengan
konsep demokrasi;
b) The rule of law menunjukkan suatu doktrin hukum bahwa
pemerintahan harus dilaksanakan sesuai dengan hukum;
c) The rule of law menunjukkan suatu kerangka pikir politik yang
harus diperinci dalam peraturan hukum, baik hukum substantif
maupun hukum acara, misalnya apakah pemerintah
mempunyai kekuasaan untuk menahan warganegara tanpa
melalui proses peradilan dan mengenai proses misalnya
adanya “presumption of innocent”.58
Dari paparan diatas terlihat bahwa implikasi sistemik dari
budaya hukum anglo saxon, hadir dalam karakter dan/atau ciri
negara hukum the rule of law yang meletakkan eksistensi hukum
sebagai sovereign di tangan kekuasaan lembaga peradilan.
2. Rechtsstaat.
Rechtsstaat merupakan konsep negara hukum yang lahir dalam
sistem (budaya) hukum eropa kontinental (civil law system),
perbedaan latar budaya hukum inilah yang menjadikan konsep
negara hukum rechtsstaat berbeda dengan konsep negara hukum
the rule of law. Latar belakang sosial politik di negara-negara eropa
abad pertengahan yang feodalistik dengan tata pemerintahan
58
Aminuddin Ilmar, Hukum Tata Pemerintahan, 1 ed. (Jakarta: Kencana,
2014). hal. 60-61.
49
bersifat otoriter dan/atau absolut, menghasilkan sistem negara
hukum yang berkarakter administratif.59 Perkembangan ide
rechtsstaat diarahkan pada satu usaha untuk membatasi dan
mengontrol kekuasaan raja, berimplikasi pada konsep pembagian
(pemisahan) kekuasaan negara60 dan ide tentang perlindungan
hukum kepada rakyat dari tindakan (kebijakan) penguasa.
Ide perlindungan hukum bagi rakyat atas tindakan penguasa
bersandar dari perkembangan pemikiran tentang HAM (pandangan
Jhon Locke tentang live, liberty and property)61, secara
implementatif dilaksanakan melalui pembentukan suatu lembaga
peradilan administrasi yang secara khusus menjadi forum untuk
menyelesaikan sengketa yang terjadi antara penguasa atas
kebijakannya dengan rakyat atas kerugian dan derita (injury) yang
ditanggung rayat dari kebijakan penguasa. Implementasi
perlindungan hukum tersebut juga hadir dalam bentuk kontrak
sosial antara penguasa dan rakyat, berbentuk pengikatan dan
penundukan diri pada suatu sistem hukum yang diberlakukan dan
59
Watak administratif dari sistem hukum eropa kontinental tumbuh dari
realitas kekuasaan raja pada masa romawi, “dimana kekuasaan yang
menonjol dari raja ialah membuat peraturan melalui dekrit. Kekuasaan itu
kemudian didelegasikan kepada pejabat-pejabat administratif sehigga
pejabat-pejabat administratif yang membuat pengarahan-pengarahan
tertulis bagi hakim tentang bagaimana memutus suatu sengketa”. Phillipus
M. Hadjon, 1987, Op.Cit., hal. 73.
60
Montesquieu mengenalkan sistem pembagian kekuasaan raja (negara)
kedalam tiga bentuk kekuasaan yang bersifat terpisah (separating of power),
yakni kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif.
61
Aminuddin Ilmar, 2014, Op.Cit., hal. 53.
50
mengikat penguasa dan rakyat. Kontrak penundukan diri pada suatu
sistem hukum berimplikasi pada lahirnya tata aturan perundangan
yang hadir sebagai kerangka pembatasan kekuasaan penguasa,
dimana penguasa hanya boleh melaksanakan kekuasaannya
sepanjang kekuasaan itu mendapatkan legitimasinya dari
undang-undang yang dibuat bersama oleh rakyat.
Perjalanan konsepsi rechtsstaat mengenal adanya Liberal
democratische rechtsstaat dan sociale rechtsstaat. dikatakan liberal
democratische karena ide negara hukum bertumpu atas liberty dan
equality. Liberty sebagai kebebasan yang melekat pada diri
seseorang untuk melaksanakan kehendaknya, dibatasi hanya oleh
kebebasan dari semua orang sebagai bagian dari usaha untuk
menjaga harmoni sosial, memunculkan satu prinsip “freedom from
arbitrary and unreasonable exercise of the power and authority”,
adapun equality terimplementasikan dalam prinsip “one man one
vote”.62 S.W Couwenberg menyebutkan adanya 10 prinsip dasar dari
Bagian 6 dari 12
rechtsstaat yang bersifat liberal, yakni :
a) Pemisahan antara negara dengan gereja;
b) Pemisahan antara negara dengan masyarakat sipil; pemisahan
antara kepentingan umum dengan kepentingan khusus
perorangan; pemisahan antara hukum publik dengan hukum
privat;
c) Adanya jaminan atas hak-hak kebebasan sipil;
d) Persamaan terhadap undang-undang;
62
Phillipus M. Hadjon, 1987, Op.Cit., hal. 75.
51
e) Adanya konstitusi tertulis sebagai dasar kekuasaan negara dan
dasar sistem hukum;
f) Pemisahan kekuasaan berdasarkan trias politica dan sistem
check and balances
g) Asas legalitas;
h) Ide tentang aparat pemerintahan dan kekuasaan kehakiman
yang tidak memihak dan netral;
i) Prinsip perlindungan hukum bagi rakyat terhadap penguasa
oleh peradilan yang bebas dan tidak memihak dan
berbarengan dengan prinsip-prinsip tersebut diletakkan prinsip
tanggung-gugat negara secara yuridis;
j) Prinsip pembagian kekuasaan, baik teritorial sifatnya maupun
vertikal (sistem federasi maupun desentralisasi).63
Adapun asas-asas demokratis dari rechtsstaat menurut S.W.
Couwenberg meliputi 5 asas, yakni:
a) Asas hak-hak politik;
b) Asas Mayoritas;
c) Asas perwakilan;
d) Asas pertanggungjawaban; dan
e) Asas publik (openbaarheidsbeginsel/keterbukaan)64
Beranjak dari asas demokrasi dan prinsip liberal dari konsep
rechtsstaat tersebut, Couwenberg mengemukakan ciri liberal
democratische rechtsstaat sebagai berikut :
1) Adanya undang-undang dasar atau konstitusi yang memuat
ketentuan tertulis tentang hubungan antara penguasa dan
rakyat;
63
Ibid.
64
Ibid, hal. 76.
52
2) Adanya pembagian kekuasaan negara, yang meliputi kekuasaan
pembuatan undang-undang yang ada pada parlemen,
kekuasaan kehakiman yang bebas yang tidak hanya menangani
sengketa antara individu rakyat tetapi juga antara penguasa dan
rakyat, dan pemerintah yang mendasarkan tindakannya atas
undang-undang (wetmatig bestuur);
3) Diakui dan dilindunginya hak-hak kebebasan rakyat
(vrijheidsrechten van de burger).65
Konsep rechtsstaat tersebut setelah resesi ekonomi global dan
meletusnya Perang Dunia II, mengalami pergeseran karakteristik dari
yang awalnya bersifat liberal demokratis yang lebih mengedepankan
perlindungan terhadap kebebasan individu, ke sociale rechtsstaat
yang bersandar pada konsep welfartsstaat (negara kesejahteraan).
Konsep welfartsstaat beranjak dari suatu ide tentang konsep negara
yang hadir secara nyata dan berperan aktif dalam mengurusi nasib
dan kesejahteraan rakyatnya, fokus utama bukan sekedar hak
fundamental melainkan lebih fokus pada hak-hak sosial, ekonomi
dan budaya. Arah perlindungan hukum terhadap rakyatpun tidak
bersifat individual, melainkan lebih “diarahkan pada perlindungan
hak sosial, hak ekonomi dan hak-hak kultural”66.
65
Ibid.
66
Di dalam konsep welfartsstaat, “pengaruh negara menjelma dalam tiga
cara: pertama, pengaruh langsung sebagai akibat dari pengakuan dan
perlindungan terhadap hak-hak sosial; kedua, pengaruh tidak langsung
sebagai akibat dari pembentukan aparat pemerintah yang dilengkapi
dengan kekuasaan jabatan dan keahlian; ketiga, harapan bahwa
53
Friederich J. Stahl sebagaimana dikutip oleh Miriam Budiharjo
dalam bukunya Dasar-dasar Ilmu Politik menyatakan adanya empat
unsur negara hukum rechtsstaat, yakni: “(1) hak-hak asasi manusia;
(2) pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak
itu; (3) pemerintah berdasarkan peraturanperaturan; dan (4)
peradilan administrasi dalam perselisihan”67. Secara umum kedua
variant konsep negara hukum rechtsstaat tersebut dapat
digambarkan sebagai berikut:
Kriteria Liberal sociale
democratische
Konsep kebebasan Formal yuridis Kebebasan dan
dan persamaan persamaan riil dalam
masyarakat
Hak-hak asasi yang Hak-hak klasik Hak klasik dan hak
dilindungi sosial ekonomi
Kekuasaan Primernya adalah Kekuasaan ekonomi +
legitimasi kekuasaan hubungannya dengan
politik kekuasaan politik
Posisi Wet Ratio scripta Alat hukum untuk
wujudkan
kebijaksanaan
(beleids)
Letak kepentingan Kepentingan negara Kepentingan seluruh
umum atau kepentingan rakyat (demokratis)
borjuis
problema-problema masyarakat dapat dipecahkan melalui campur tangan
penguasa.” Ibid, hal. 79.
67
Majda El Muhtaj, Hak Asasi Manusia Dalam Konstitusi Indonesia
(Jakarta: Kencana, 2012). hal. 23.
54
G. Negara Hukum Indonesia.
Kedudukan Indonesia sebagai negara hukum secara simbolik
pada masa pra amandemen UUD RI 1945 mungkin tidak tercantum
resmi dalam konstitusi negara, karena substansi dari konsep negara
hukum itu lahir dalam bentuk penjelasan umum UUD RI 1945 yang
menyatakan bahwa “Indonesia adalah negara berdasar atas hukum
(rechtsstaat) bukan negara kekuasaan (machtsstaat)”. Penegasan
Indonesia sebagai negara hukum melalui amandemen Pasal 1 UUD
RI 1945, dilakukan dengan menambahkan ayat (3) dalam pasal
tersebut yang berbunyi “Negara Indonesia adalah negara hukum”.
Dalam keterangan resminya, MPR menyatakan bahwa penggunaan
istilah “negara hukum” tanpa tambahan “rechtsstaat” sebagaimana
penjelasan umum yang telah dihapus, adalah untuk menegaskan
identitas sistem hukum indonesia yang tidak condong pada satu
sistem hukum tertentu.68
Negara hukum indonesia adalah negara hukum yang lahir
dengan latar sejarah kebangsaan yang sama sekali berbeda dengan
kedua sistem negara hukum diatas, baik the rule of law yang lahir
sebagai proses evolusi sistem hukum suatu bangsa penjajah yang
menganut faham liberalisme, maupun konsep rechtsstaat yang lahir
sebagai bentuk perlawanan dari rakyat terhadap
68
Baca: Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar RI 1945 dan
Ketetapan MPR RI, Jakarta: Sekretariat Jenderal MPR RI, 2012, hal. 67-71.
55
kesewenang-wenangan penguasa. Indonesia lahir sebagai bentuk
refleksi kritis bangsa indonesia akan aeksistensi dirinya sebagai
mahluq ciptaan Allah yang diciptakan merdeka dan karenanya
berkesetaraan dengan bangsa lainnya.
Refleksi kritis bangsa indonesia akan eksistensi dirinya lahir
dalam bentuk perjanjian kebangsaan yang kemudian didudukkan
sebagai ideologi kebangsaan yakni Pancasila (lima dasar nilai
kebangsaan). Pancasila menjiwai segenap kehidupan kebangsaan,
didalamnya tersembul nilai-nilai yang menjadi kerangka hidup
berbangsa dan bernegara, yakni pengakuan akan eksistensi
ketuhanan, pengakuan dan penghargaan terhadap eksistensi
kemanusiaan, menjunjung tinggi nilai persatuan sebagai bagian dari
budaya gotong royong, penegasan prinsip demokrasi dengan
mengedepankan penghormatan terhadap keragaman bangsa
indonesia yang dibingkat dalam bentuk permufakatan dalam
permusyawaratan serta penegasan konstruksi negara indonesia
sebagai negara kesejahteraan (welfare state) dengan menjadikan
kesejahteraan (keadilan) sosial yang adil dan merata sebagai capaian
akhir dari proses hidup berbangsa dan bernegara Indonesia.
Terlepas dari latar sejarah kebangsaan yang berbeda,
penjajahan belanda yang berabad-abad lamanya telah begitu
membekas dan berpengaruh besar bagi pembangunan sistem
hukum nasional, terlihat dari bangunan perlindangan hukum bagi
rakyat dalam ruang kekuasaan yudisial. Sebagaimana diketahui
56
bahwa kekuasaan yudisial di Indonesia mengenal adanya pengadilan
administrasi (PTUN)69 sebagai instrumen perlindungan hukum bagi
rakyat terhadap tindakan penguasa, suatu kerangka perlindungan
hukum yang hadir sebagai infiltrasi budaya hukum belanda dalam
konsep negara hukum Indonesia.
Infiltrasi sistemik dari konsep rechtsstaat kedalam sistem
hukum indonesia tidak kemudian menjadikan identitas negara
hukum indonesia dapat diidentikkan dengan rechtsstaat, mengingat
pertautan itu hanya terkait kerangka luarnya, bukan substansi dari
bentuk negara hukumnya.70 Substansi dari negara hukum Indonesia
adalah Pancasila yang didalamnya mengandung watak kekeluargaan
dan kegotongroyongan, suatu prinsip hidup bangsa yang bersumber
dari nilai budaya bangsa. Phillipus M. Hadjon dalam bukunya
menyebutkan adanya tiga karakteristik negara hukum Pancasila :
1) Hubungan antara Pemerintah dan Rakyat berdasarkan asas
kerukunan (bahwa adanya sarana perlindungan hukum bagi
rakyat bukanlah sebagai kerangka perlawanan rakyat atas
69
Pasal 24 ayat (2) UUD RI 1945 “Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh
sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di
bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan
agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha
negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi.”
70
Dapat dilihat bahwa dalam Pasal 28 UUD RI 1945 yang menyatakan
bahwa “Segala warga negara bersamaan kedudukannya di dalam
hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan
pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya.” secara substansial
memuat prinsip equality before the law, suatu prinsip yang ada dalam
konsep the rule of law.
57
kekuasaan negara, tetapi sebagai kerangka untuk merekatkan
dan memulihkan hubungan baik diantara keduanya,
meluruskan kembali eksistensi asal keduanya);
2) Hubungan fungsional yang proporsional antara
kekuasaan-kekuasaan negara (pembagian kekuasaan negara
diarahkan untuk menciptakan efektifitas dan efisiensi fungsi
negara, sehingga harus saling berkolaborasi sebagai satu
kesatuan sistemik untuk mewujudkan cita kesejahteraan
sosial);
3) Penyelesaian sengketa melalui musyawarah dan peradilan
merupakan sarana terakhir;
4) Keseimbangan antara hak dan kewajiban.71
Perkembangan negara hukum pasca amandemen kedua UUD RI
1945 memperlihatkan pergeseran signifikan dengan dimasukkannya
klausul-klausul HAM yang secara latar filosofis bersifat liberal
(individual) kedalam UUD RI 1945. Klausul dalam BAB XA tersebut
secara substantif berimplikasi terhadap bangunan perlindungan
hukum bagi rakyat Indonesia, khususnya berimplikasi terhadap
dinamika instrumen perlindungan hukumnya. Pertanyaan yang
muncul adalah, apakah dengan konteks HAM yang dimasukkan
dalam konstitusi tersebut masih dimungkinkan penyelesaian
sengketa didepan peradilan sebagai sarana terakhir? sesuatu yang
tentunya sulit untuk dilakukan.
71
Phillipus M. Hadjon, 1987, Op. Cit., hal. 90.
58
BAB IV
DEMOKRASI INDONESIA
Kompetensi Akhir:
Mahasiswa mampu Memahami Konstruksi Demokrasi Pancasila
Indikator Keberhasilan:
Setelah perkuliahan mahasiswa dapat menjelaskan konstruksi
demokrasi Pancasila berdasarkan pandangan para tokoh dan
Konstitusi RI. (c2)
Kriteria Penilaian:
1. Penguasaan ragam pemahaman terkait konsep demokrasi;
2. Kejelian dalam membedakan konsep demokrasi indonesia
dengan konsep demokrasi lainnya.
A. Demokrasi.
Demokrasi dalam teori kenegaraan (menurut aristoteles
maupun polybius) didudukkan sebagai salah satu ragam bentuk
pemerintahan republik, yakni sebagai bentuk pemerintahan yang
meletakkan kekuasaannya di tangan banyak orang, atau yang lebih
dikenal dengan konsep pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat.
Membincangkan demokrasi, perlu diawali dari perbincangan terkait
konsepsi bahasa pembentuknya. Demokrasi diadopsi dari bahasa
latin yakni demos (Rakyat, yang dalam konteks masyarakat yunani
lebih diidentikkan dengan “kaum miskin” atau “orang banyak”) dan
kratos (kekuasaan, pemerintahan), secara bebas diartikan sebagai
59
pemerintahan (oleh) rakyat. Konstruksi demokrasi sebagai
pemerintahan oleh rakyat, mengidealkan suatu kekuasaan negara
yang dikelola berdasarkan kehendak orang banyak yang menjadi
bagian dari negara tersebut, dalam kaitan ini demokrasi berkaitan
dengan konsep kedaulatan yang diletakkan di tangan rakyat.
Kedaulatan yang berakar dari kata daulat dalam bahasan arab,
secara harfiah diartikan sebagai pergantian, peralihan atau
peredaran (kekuasaan), adapun dalam bahasa inggris digunakan
istilah souvereignty yang berakar kata dari bahasa latin superanus,
berkaitang dengan kata supreme dan supremacy yang bermakna
penguasa dan/atau kekuasaan tertinggi. Beberapa filsuf memberi
pengertian berbeda tentang kedaulatan ini, Jean Bodin dalam
bukunya memaknai kedaulatan “sebagai kekuasaan tertinggi yang
mengatasi warga negara, anak buah, dan undang-undang”.72 Terkait
dengan pandagan Jean Bodin tersebut Muhammad Yamin
mengemukakan tiga syarat bagi sesuatu untuk dinyatakan sebagai
kedaulatan:
a) Bulat dalam artian tidak terpecah-pecah sehingga dalam suatu
negara hanya ada satu kedaulatan atau kekuasaan tertinggi;
b) Asli, karena kekuasaan tertinggi itu tidaklah dialirkan dari
kekuasaan yang lebih tinggi lagi, dan
c) Sempurna dan tidak terbatas, karena tidak ada kekuasaan yang
lebih tinggi yang dapat membatasinya.73
72
Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme. hal. 97.
73
Asshiddiqie., hal. 98.
60
Kedaulatan dalam konteks demokrasi dapat difahami sebagai
sumber legitimasi kekuasaan negara berada di tangan rakyat,
kedaulatan ditangan rakyat dapat pula dimaknasi bahwa sumber
kekuasaan dan keabsahan pelaksanaan kekuasaan negara ada pada
rakyat.74 Memikirkan demokrasi sebagai sebuah pemerintahan
berkedaulatan rakyat menjadi penting, mengingat memori sejarah
masa Athena memperlihatkan bahwa kekeliruan dalam tafsir
kedaulatan menjadikan demokrasi berubah menjadi anarkhi, akibat
dari tiadanya otoritas politik dan timbulnya kekacauan diantara
pemegang kedaulatan yang dirinya merasa berhak atas negaranya.75
Kembali pada pemaknaan demokrasi, demokrasi dalam
pemaknaan yang sempit didefinisikan sebagai sebuah metode
politik, sebuah mekanisme untuk memilih pemimpin politik yang
memberi kesempatan kepada pada setiap warga negara untuk
berpartisipasi di dalamnya. Pengertian tersebut meletakkan
74
Terkait dengan legitimasi ini, Max Weber mengemukakan adanya tiga
otoritas sebagai sumber legitimasi, yakni legitimasi yang bersandar pada
otoritas tradisional, legitimasi bersandar otoritas karismatik dan legitimasi
bersandar otoritas legal rasional. Adapun Bentham menegaskan bahwa
kekuasaan baru dapat dikatakan absah jika mengadanya kekuasaan tersebut
memenuhi tiga kondisi: pertama, kekuasaan harus diselenggarakan menurut
aturan-aturan yang telah baku; kedua, aturan-aturan tersebut harus dapat
dibenarkan dalam sudut pandangan keyakinan-keyakinan bersama dari yang
memerintah dan yang diperintah; ketiga, legitimasi harus dibuktikan oleh
adanya ekspresi persetujuan dari pihak (rakyat) yang diperintah. Heywood,
Politik. Hal. 139-142.
75
Georg Sorensen, Demokrasi dan Demokratisasi (Proses dan Prospek
Dalam Sebuah Dunia yang Sedang Berubah) (Yogyakarta: Pustaka Pelajar,
2003). hal. 3-4.
61
demokrasi sebagai sebuah metode untuk melakukan penataan
kelembagaan yang dilakukan dengan menetapkan figur penguasa
yang nantinya diberikan wewenang untuk mengambil keputusan
yang berkaitan dengan harkat dan martabat warga negara.76
Pandangan lain disampaikan oleh Robert Dahl, bahwa demokrasi
Bagian 7 dari 12
dicirikan dengan sifat responsif pemerintah terhadap preferensi
warga negaranya yang setara secara politis, suatu pemerintahan
yang didalamnya terdapat 8 (delapan) jaminan kelembagaan atas
kondisi berikut :
1) Kebebasan untuk membentuk dan menjadi anggota organisasi;
2) Kebebasan mengeluarkan pendapat;
3) Hak memilih;
4) Kesempatan menjadi pejabat pemerintah;
5) Hak bagi pemimpin politik untuk bersaing dalam mencari
dukungan (meraih suara);
6) Sumber-sumber informasi alternatif;
7) Pemilihan umum yang bebas dan adil;
8) Lembaga yang membuat kebijakan pemerintah tergantung
pada perolehan suara dan pengungkapan preferensi lainnya.77
76
Georg Sorensen. hal. 14.
77
Georg Sorensen. hal. 18-19. Robert Dahl Juga mengajukan 7 (tujuh)
indikator bagi demokrasi secara empirik:
a) Control over governmental decisions about policy is
constitutionally vested in elected officials;
b) Elected officials are chosen and peacefully removed in
relatively frequent, fair and free elections in which coercion is quite
limited;
c) Practically all adults have the right to vote in these elections;
d) Most adults have the right to run for public offices for which
candidates run in these elections;
62
Demokrasi secara konseptual dapat difahami dalam beragam
makna sesuai dengan kontekstualitasnya, sebagai berikut:
a) Sebuah sistem kekuasaan oleh yang miskin dan yang kurang
beruntung;
b) Satu bentuk pemerintahan dimana rakyat memerintah diri
mereka sendiri secara langsung dan terus-menerus, tanpa
membutuhkan para politisi profesional atau pejabat-pejabat
publik;
c) Sebuah masyarakat yang didasarkan pada kesetaraan
kesempatan dan kebaikan individu, daripada hierarkhi dan hak
istimewa;
d) Sebuah sistem kesejahteraan dan redistribusi yang bertujuan
untuk mengurangi ketidaksetaraan-ketidaksetaraan sosial;
e) Sebuah sistem pembuatan-keputusan yang didasarkan pada
prinsip aturan mayoritas;
f) Sebuah sistem kekuasaan yang menjamin hak-hak dan
kepentingan dari minoritas dengan memberlakukan
pengawasan dan pemeriksaan pada kekuasaan dari mayoritas;
g) Sebuah cara dalam mengisi jabatan-jabatan publik melalui
kompetisi untuk memperoleh suara rakyat;
e) Citizens have an effectively enforced right to freedom of
expression, particularly political expression, including criticism of the
officials, the conduct of the government, the prevailing political,
economic, and social system, and the dominant ideology;
f) They also have access to alternative source of information
that are not monopolized by the government or any other single group;
g) Finally they have and effectively enforced right to form and
join autonomous associations, including political associations, such as
political parties and interest groups, that attempt to influence the
government by competing in elections and by other peaceful means.
63
h) Sebuah sistem pemerintahan yang melayani
kepentingan-kepentingan dari rakyat tanpa memandang
partisipasi mereka dalam kehidupan politik.78
Menilik dari ragam pemaknaan demokrasi tersebut, kiranya
rakyat hadir sebagai fokus utama dari demokrasi dalam menata
kelola negara, sehingga dari sini menimbulkan dua pertanyaan
mendasar terkait dengan rakyat sebagai poros kepemerintahan,
pertama terkait siapakah yang disebut dengan rakyat itu? Kedua,
bagaimanakah seharusnya rakyat itu berkuasa? Untuk pertanyaan
pertama, kiranya dapat dijawab dengan melihat kembali pada
konteks lahirnya kata demos pada masa yunani. Bahwa kata demos
merujuk pada masyarakat pada umumnya, masyarakat kebanyakan
yang didalamnya terdiri atas kaum miskin, berpendidikan menengah
kebawah yang dalam praktek pemerintahan yunani sebelumnya
diletakkan sebagai obyek pemerintahan, sebagai kelompok yang
tidak memiliki akses terhadap politik dan kekuasaan
(pemerintahan). Demokrasi dalam konstruksi tersebut hendak
mendudukkan manusia secara setara, meletakkan kaum miskin dan
berpendidikan rendah dalam posisi sebagai (juga) subyek politik dan
pemerintahan dan karenanya punya akses terhadap kekuasaan
(pemerintahan). Rakyat dalam konteks kakinian dapat difahami
sebagai segenap warga negara, yakni seluruh populasi yang
menduduki wilayah suatu negara.
78
Heywood, Politik. Hal. 152-153.
64
Terkait dengan permasalahan metode, cara, dan kerangka rakyat
dalam mendapatkan dan menjalankan kekuasaannya sebagai yang
demokratis, terdapat dua jawaban yang bisa diajukan. Jawaban
pertama terkait akses kekuasaan, bahwa suatu sistem dikatakan
demokratis manakala rakyat mendapatkan akses untuk
mempengaruhi keputusan (kebijakan) pemerintahan, baik dalam
konteks akses terhadap pembuatan perundang-undangan (law
making), maupun terhadap kekuasaan eksekutif (pelaksanaan
pemerintahan/undang-undang). Akses ini dapat terjadi secara
langsung berupa keterlibatan secara langsung dan terus-menerus
dalam pembuatan keputusan, melalui sarana-sarana pemilihan
sepertihalnya referendum, juga dapat dilaksanakan secara tidak
langsung melalui proses pemilihan dalam konstruksi masyarakat
modern sepertihalnya Pemilu, Pilkadal, dan Pilpres. Pilkadal maupun
Pilpres mungkin terlihat sebagai bentuk aspirasi langsung rakyat,
namun sejatinya konstruksi pemilihan Kepala daerah maupun
presiden tersebut bukanlah bentuk partisipasi langsung rakyat
dalam kebijakan pemerintahan, namun bentuk pemandatan maupu
pendelegasian hak berkuasa rakyat kepada Presiden dak Kepala
Daerah untuk mewakili pelaksanaannya.
Jawaban kedua terkait dengan batasan kekuasaan rakyat dalam
konstruksi demokrasi, bahwa pelaksanaan kedaulatan rakyat dalam
konteks urusan yang bisa didasarkan pada kesepakatan bersama
harus mendapatkan pembatasan yang jelas, sehingga dapat
65
dipastikan tidak akan terjadi intervensi secara berlebihan terhadap
kehidupan private (hak) individu-individu warga negara. Kendati
dalam konstruksi demokrasi sosial dikenal adagium “kepentingan
individu dibatasi oleh kepentingan bersama”, tetap saja ada ruang
yang secara private ditetapkan peruntukan dan pengaturannya
secara otonom kepada setiap individu tanpa kemungkinan adanya
intervensi pihak luar, termasuk negara didalamnya. Penetapan
lingkup demokrasi ini secara prinsipil harus ditetapkan dalam
konstitusi, dan secara substantif harus diatur secara tegas dalam
suatu perundang-undangan. Dalam konteks ini saya ingin
menyatakan bahwa demokrasi ukan berarti menyerahkan semua hal
pada mekanisme kepentingan mayoritas, karena walaupun
penetapan batas demokrasi itu juga harus menggunakan mekanisme
demokratis (kesepakatan rakyat), namun tidak semua hal bisa diatur
dalam penetapan bersama, ada kalanya keputusan bersama itu
hanya sebagai bentuk pengabsahan atas hak-hak individual.
B. Demokrasi Sebagai Sarana.
Demokrasi secara etimologis beranjak dari kata demos (rakyat)
dan kratein (pemerintahan), dalam perspektif inilah demokrasi
dimaknai secara mudah sebagai pemerintahan yang diselenggarakan
oleh rakyat. Pernyataan Abraham Lincoln dalam salah satu
pidatonya kemudian digunakan untuk merepresentasikan makna
demokrasi, yakni “pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk
66
rakyat”. Berdasarkan konsep historisnya, kata demos merujuk pada
rakyat kebanyakan yang biasa-biasa saja, kelompok terbesar
penghuni polis yang didominasi kalangan menengah kebawah
dengan tingkat Pendidikan, ekonomi dan kapasitas yang rendah.
Dalam konteks ini demokrasi sejatinya bukan pilihan utama dan
ideal untuk mewujudkan peradaban yang mensejahterakan,
sehingga pada tahap awal pemikiran ketatanegaraan, bentuk yang
diunggah untuk merepresentasikan konsep kepemerintahan adalah
Aristokrasi. Konsep aristokrasi meletakkan penyelenggaraan negara
ditangan kaum filosof dan cendikian, dengan tetap membuka ruang
diskursus bagi rakyat luas untuk berbincang dan beraspirasi terkait
penyelenggaraan pemerintahannya.
Konsep demokrasi berkembang pasca Abad ke XVII, terlebih
pasca revolusi Perancis. Pada masa itu demokrasi dipromosikan
sebagai bentuk perlawanan sekaligus solusi bagi kegagalan konsep
kerajaan dalam mewujudkan kesejahteraan dan perlindungan
hukum yang berkeadilan bagi segenap warganya. Konsep demokrasi
kemudian berkembang semakin pesat pasca Perang Dunia I, dimana
Amerika dan Inggris sebagai “pemenangnya” membawa demokrasi
sebagai satu-satunya pilihan terbaik dalam kapanye peradabannya.
Demokrasi dalam framing negara adidaya tersebut tidak lagi
mengacu pada demokrasi sebagai bentuk pemerintahan, demokrasi
dimaknai sebagai sebuah nilai kepemerintahan yang kemudian
berkembang mengejawantah dalam konsep one men one vote, the
67
greatest happiness for the greatest number, good government dan
the principles of good governance. Tidak lagi penting suatu negara
itu kerajaan atau republik, selama dikelola berdasarkan tata nilai
tersebut, maka negara itu adalah negara demokkrasi.
Menyimak perkembangan konsep demokrasi sejak awal muncul
di era Yunani hingga hari ini, perlu dilihat bahwa demokrasi tidak
pernah diletakkan sebagai tujuan dan muara akhir bagi capaian tata
kelola pemerintahan. Bahkan Aristoteles sendiri tidak pernah
melihat demokrasi sebagai bentuk ideal kepemerintahan negara,
karena masa depan sebuah bangsa melalui tata kelola pemerintahan
tidak bisa digantungkan pada proyeksi suara mayoritas, melainkan
harus didasarkan atas kebijaksanaan dan kebajikan tertinggi anak
bangsa. Demokrasi dalam konteks ini harus dilihat sebagai sebuah
sarana atau mungkin lebih tepatnya kendaraan bagi sebuah negara
untuk mewujudkan tujuan dan cita-citanya. Sebagai sebuah sarana,
demokrasi hanyalah pilihan yang bisa jadi dapat diganti dan
dimodifikasi, menyesuaikan dengan kebutuhan dan tuntutan
pengguna untuk mencapai tujuan dan cita-citanya.
Pilihan demokrasi sebagai sarana harusnya dilihat sebagai
sebuah pilihan sadar, melalui satu proses pemikiran yang panjang
dengan mempertimbangkan berbagai aspek, mulai dari aspek
kesejarahan, filosfis, sosiologis dan kebutuhan prospektif Indonesia
sebagai sebuah negara kesejahteraan kedepan. Pada masa awal
kemerdekaan indonesia, melalui satu dialektika yang panjang di
68
BPUPKI, konstruksi demokrasi kita sebagai demokrasi perwakilan,
tertuang dalam ketentuan Pasal 1 UUD 1945 “kedaulatan adalah di
tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis
Permusyawaratan rakyat”. Disana , konsep kedaulatan dan
permusyawaratan perwakilan tidak bisa dilepaskan, yang artinya
bahwa prinsip mayoritas yang menjadi tulang punggung bagi
demokrasi liberal dibatasi oleh nilai-nilai kekeluargaan, kegotong
royongan dan kebijaksanaan sosial yang muncul dalam sebuah
permusyawaratan. Demokrasi dalam konteks ini diletakkan sebagai
koridor dalam berbangsa bernegara, bukan sebagai cita-cita dan
tujuan berbangsa, karena cita dan tujuan berbangsa telah
ditegaskan sebelumnya dalam Pembukaan UUD RI 1945.
Demokrasi dalam hal ini permusyawaratan merupakan sarana
sekaligus mekanisme untuk melindungi segenap bangsa Indonesia
dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan
kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut
melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,
perdamaian abadi dan keadilan sosial. Konstruksi demokrasi kita
secara asali tidak mengehendaki prinsip mayoritas dan suara
mayoritas sebagai mekanisme dan sarana utama dalam kehidupan
berbangsa bernegara. Tujuan berbangsa dan tanggungjawab
kepemerintahan kita telah jelas sejak awal, sehingga sarana dan
mekanisme untuk mencapainya merupakan arena pilihan yang
69
harusnya bisa selalu diperbincangkan setiap saat sesuai kebutuhan
bernegara kita.
C. Demokrasi Ditengah Pergumulan Tiga Pilar Kekuasaan.
Pasca reformasi, terjadi perubahan signifikan dalam konstruksi
ketatanegaraan kita, salah satunya adalah dengan direduksinya
kedudukan dan peran MPR sebagai pelaksana kedaulatan sekaligus
forum dimana aspirasi rakyat dikelola secara musyawarah mufakat.
Degradasi peran MPR sebagai lembaga tertinggi negara secara
esensial merupakan representasi dari perubahan paradigma
berbangsa dan bernegara kita, dari demokrasi berbasis musyawarah
mufakat ke demokrasi liberal. Perubahan tersebut juga
merepresentasikan perubahan tata nilai dalam diri sebagian besar
masyarakat indonesia pasca reformasi. Konsep dan definisi
demokrasi tidak lagi bersandar pada konsep permusyawaratan,
tetapi mengarah pada ide pengarus-utamaan HAM dan tata kelola
pemerintahan yang baik berdasar prinsip good governance. Konsep
demokrasi yang dibangun pasca reformasi juga mengarah pada
pengurangan peran dan fungsi negara dalam kehidupan pribadi dan
hajat hidup warganya.
Liberalisasi demokrasi indonesia tidak lepas dari problem pra
dan awal reformasi, diantaranya adalah kondisi perekonomian yang
lemah, hutang yang menumpuk, kepercayaan atas lembaga
pemerintahan yang rendah serta ketimpangan sosial yang terjadi
70
antar daerah. Problem tersbeut yang menjadi Indonesia hidup
dibawah panduan IMF dan mulai dekat dan rekat dengan paradigma
kapitalisme dan liberalism yang dikembangkan oleh IMF. Dibawah
panduan IMF terjadi liberalisasi tata kelola pemerintahan dan
ekonomi yang luar biasa, khususnya dalam pengelolaan sumber
daya alam dan perdagangan. Pada masa ini pula terjadi proses
pendelegasian kekuasaan yang bergitu massif kepada pemerintah
daerah, yang berujung pada hadirnya otonomi daerah seperti saat
ini. Ditengah desentralisasi yang begitu massif terjadi hingga ruang
pedesaan dan penguatan peran pasar yang begitu massif melalui
konstruksi ekonomi berbasis nilai kapitalisme inilah demokrasi
Indonesia pasca reformasi dibangun. Demokrasi kita yang tadinya
berwatak kekeluargaan dan kegotong royongan berubah watak
menjadi kapitalistik.
Konsep demokrasi modern yang mengandaikan adanya relasi
kuasa yang setara antara penguasa (pemerintah), pengusaha
(korporasi) dan rakyat, secara secara signifikan bergeser. Pada awal
berdirinya negara hingga pertengahan orde baru negara memegang
peran dan posisi terkuat dalam relasi kuasa, namun pasca reformasi
ini korporasi lah pemegang kekuasaan tertinggi dan pemilik posisi
terkuat dalam skema relasi kuasa tersebut. Demokrasi yang
seharusnya menghadirkan ruang public yang menjamin adanya
interaksi yang berkesetaraan dan proses transaksi berbasis
kesadaran dan kemerdekaan, secara esensial tidak pernah bisa
71
terwujud. Demokrasi dipertengahan orde baru hingga pra reformasi
menampilkan wajah otoriter penguasa yang maha kuasa dalam
menentukan proses serta kesimpulan akhir dari tiap interaksi
diantara mereka dengan korporate dan rakyat. Demokrasi di era
rofermasi secara perlahana menampilkan pengusaha dan para
pemilik modal sebagai sosok yang maha kuasa dalam
mempengaruhi kepentingan dan keputusan dalam keseluruhan
aspek berbangsa dan bernegara kita.
Rakyat dalam skema demokrasi masa pertengahan orde baru
hingga pasca reformasi ini sejatinya tidak pernah berada pada posisi
yang signifikan dalam mempengaruhi kebijakan kenegaraan.
Ketakutan Aristoteles akan bobroknya demokrasi terjadi di Indonesia
14 tahun terakhir, ketika suara rakyat yang seharunya
merepresentasikan suara Tuhan (vox populi vox dei), dalam
prakteknya tidak lebih dari representasi pemilik modal, karena
mereka menyerahkan mandate kekuasaan untuk mengatur dan
mengelola negara ini berdasarkan besaran rupiah yang masuk ke
kantong mereka. Ketika pejabat terpilih adalah yang dipilih
Bagian 8 dari 12
berdasarkan besaran uang yang mampu mereka alokasikan untuk
membeli suara rakyat, maka penyelenggaraan negara dan
pemerintahan berada di tangan dan untuk kepentingan para pemilik
modal. Dalam skema demokrasi kapitalistik tersebut, terjadi transfer
kedaultana dari rakyat pemilik suara kepada korporate dan pemilik
modal. Di sini, keberadaan Kepala Daerah, Anggota Dewan dan
72
Presiden sekalipun, tidak ubahnya agen dan makelar yang menjadi
perantara bagi proses jual beli kedaulatan tersebut.
Harapan sejatinya muncul pada penguatan peran pers selaku
pilar keempat demokrasi untuk mampu menjaga relasi kuasan yang
berimbang dan tata kelola negara dan pemerintahan yang
transparan dan bertanggungjawab. Kendalanya, 10 tahun terakhir
keberadaan media di Indonesia tidak dapat dipisahkan dari
eksistensi pemilik modal itu sendiri. Diantara sekian media
mainstream yang ada di tanah air dan mempengaruhi opini
masyarakat, lebih dari 90% diantaranya adalam milik corporate yang
berkepentingan atas kekuasaan negara. Kondisi serupa juga terjadi
pada Parta Politik yang saat ini hampir keseluruhannya
menggnatungkan diri pada para pemilik modal. Dalam suasana
demikian, demokrasi kita terjerumus pada konsep demokrasi
transaksional dengan obyek transaksi berupa suara pemilih dan
mandate kedaulatan rakyat.
Secara konseptual, berdemokrasi dan bernegara adalah proses
transaksional, setidaknya JJ Rousseau menyatakan bahwa
terbentuknya masyarakat dan negara merupakan hasil dari proses
kontrak sosial, dimana rakyat dengan aspirasi, cita-cita dan
kepentingannya bersepakat membentuk organ kekuasaan dan
memilih penguasa untuk menjalankan amanah yang dibebankan
kepadanya. Kekuasaan pemerintahan hadir sebagai bagian dari
proses kontraktual antara rakyat dan orang yang ditunjuk oleh
73
rakyat. Namun, dalam skema demokrasi yang bersifat kontraktual
tersebut, tidak ada pengalihan kedaulatan rakyat. Yang terjadi
adalah pemandatan kedaulatan rakyat, dengan jaminan kemampuan
untuk melaksanakan. Adapun demokrasi transaksional berdiri diatas
prinsipjual beli, dimana terjadi transfer kedaulatan dan kekuasaan,
yang berakibat pada tiadanya hak rakyat untuk menuntut
pertanggungjawaban atas penggunaan kedaulatan pada negara.
Realitas demokrasi indonesia saat ini tentunya bukan wajah
demokrasi yang dicitakan oleh reformasi yang kita perjuangkan
bersama. Di satu sisi perubahan revolusioner untuk merubah sistem
yang ada kiranya sulit dilakukan, karena proses yang berjalan sudah
begitu massif dan sistemis. Yang bisa dilakukan hanya berdoa
memohon kehamakuasaannya, dan mencoba konsisten menjadi
pribadi yang berintegritas dan mencerahkan.
74
BAB V
KONSTITUSI DAN KONSTITUSIONALISME
Kompetensi Akhir:
Mahasiswa mampu memahami hakikat Konstitusi dan
Konstitusionalisme dengan benar. (c.2)
Indikator Keberhasilan:
a. Setelah mengikuti perkuliahan Mahasiswa dapat menjelaskan
konsep dan substansi Konstitusi berdasarkan pandangan para
tokoh; (c2)
b. Setelah mengikuti perkuliahan Mahasiswa dapat
Mengkategorikan jenis-jenis konstitusi berdasarkan padangan
C.F. Strong dan beberapa tokoh lainnya; (c2)
c. Setelah mengikuti perkuliahan Mahasiswa dapat mencirikan
konstitusionalisme dengan merujuk pada pandangan C.F.
Strong dan Jimly Asshiddiqie; (c.2)
d. Setelah mengikuti perkuliahan Mahasiswa dapat Membedakan
antara negara yang menganut konstitusionalisme dengan
negara yang tidak menganut konstitusionalisme berdasarkan
parameter yang dikemukakan oleh para tokoh. (c2)
Kriteria Penilaian:
1. Kejelasan uraian terkait konsep konstitusi;
2. Kejelian dalam melakukan klasifikasi pandangan beberapa
tokoh tentang konstitusi dan konstitusionalisme;
3. Kemampuan dalam mengkategorisasi suatu negara sebagai
negara konstitusional atau bukan.
A. Istilah dan Pengertian Konstitusi.
Konstitusi berakar dari bahasa Perancis constituer yang berarti
membentuk, yakni pembentukan suatu negara atau menyusun dan
75
menyatakan suatu negara.79 dalam referensi lain, term konstitusi
bersandar dari kata constitution yang berakar dari bahasa latin,
yakni cume yang berarti “bersama dengan...” dan statuere yang
berarti “membuat sesuatu agar berdiri/mendirikan/menetapkan”,
sehingga dapat disimpulkan bahwa constitutio bermakna
“menetapkan sesuatu secara bersama-sama”, dan constitutiones
sebagai “sesuatu yang telah ditetapkan”80.
Konstitusi dalam kamus Black’s Law Dictionary81 memiliki dua
pengertian, sebagai berikut:
1) The fundamental and organic law of nation or state that
establishes the institutions and apparatus of government,
defines the scope of governmental sovereign powers, and
guarantees individual civil rights and civil liberties. (hukum
dasar dan bersifat organik dari sebuah bangsa atau negara
yang menetapkan (bentuk) lembaga dan aparatur
pemerintahan, mendefinisikan ruang lingkup kedaulatan
kekuasaan pemerintahan, dan menjamin hak-hak individual
rakyat sipil dan kemerdekaan sipil);
2) The written instrument embodying this fundamental law,
together with any formal amendments. (Instrumen tertulis
yang mewujudkan hukum fundamental, bersama dengan
amandemen resmi)
Beranjak dari kedua pengertian tersebut, dapat disimpulkan
bahwa konstitusi dapat difahami sebagai sebuah produk hukum
79
Dahlan Thaib, Teori dan Hukum Konstitusi (Jakarta: Rajawali Pers,
2006). hal. 7.
80
Thaib..
81
Garner, Blacks Law Dictionary. hal. 353.
76
yang berisikan kesepakatan kebangsaan tentang pembangunan
sebuah negara yang diatur didalamnya bentuk dan aparatur
pemerintahan, ruang lingkup kekuasaan pemerintahan, sumber
kedaulatan dan porsi kekuasaan yang dimiliki oleh penguasa serta
penetapan jaminan perlindungan terhadap hak individual dan
kemerdekaan warganegara.
Pengertian yang lebih luas tentang makna konstitusi dapat
dilihat dari pandangan Brian Thompson, bahwa “...a constitution is a
document which contains the rules for the operation of an
organization” (konstitusi adalah naskah yang berisikan tata aturan
yang dibuat untuk menjalankan organisasi), dimaksudkan dengan
organisasi di sini tidak hanya terbatas pada bentuk negara.82 Sir
Kenneth Wheare dalam pendekatan sistemik mengartikan konstitusi
sebagai “the whole system of government of a country, the collection
of rules which establish and regulate or govern the government”
(keseluruhan sistem pemerintahan suatu negara, kumpulan aturan
yang menetapkan dan mengatur atau memerintah pemerintahan).83
James Bryce dalam konteks yang sama mendefinisikan
konstitusi sebagai “suatu kerangka masyarakat politik yang
diorganisir dengan dan melalui hukum. Dengan kata lain, hukum
82
Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme. hal. 19.
83
Howard, Beginning Constitutional Law. hal. 13-14. Nick Howard sendiri
mendefinisikan konstitusi sebagai “A constitution is a body of rules that sets
out how an organisation is run, who runs it, and what powers they have to
do so”.
77
menetapkan adanya lembaga-lembaga permanen dengan fungsi
yang telah diakui dan hak-hak yang telah ditetapkan”. Adapun C.F.
Strong lebih menekankan pengertian konstitusi sebagai “kumpulan
prinsip-prinsip yang mengatur kekuasaan pemerintahan, hak-hak
yang diperintah dan hubungan yang terjalin diantara keduanya”.84
Pengertian yang terurai diatas menyiratkan keragaman
pemikiran para tokoh terkait dengan konsep konstitusi, sebagai
bagian dari keragaman sistem hukum yang melatarbelakangi
pemikiran mereka. Kendati demikian, dari beberapa pengertian
populer tersebut dapat ditarik benang merah terkait dengan
substansi konstitusi, setidaknya ada empat substansi pokok yang
harus ada dalam konstitusi:
1) Jaminan hak asasi manusia;
2) Penetapan susunan utama ketatanegaraan;
3) Pembatasan dan pembagian kekuasaan negara;
4) Prosedur mengubah Undang-undang Dasar dan ketentuan
larangan merubah sifat tertentu dari Undang-Undang Dasar.
Konstitusi dengan sifat muatan didalamnya tersebut memiliki
kedudukan yang tertinggi, baik sebagai sebuah konsensus
kebangsaan, maupun sebagai sebuah landasan hukum normatif,
bergantung kepada seting bentuk konstitusi yang dianut oleh negara
84
“Constitution is a collection of principles according to which the power of
the government, the rights of the governed, and the relations between the
two are adjusted”.Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern, Studi
Perbandingan Tentang Sejarah dan Bentuk. hal. 14-15.
78
tersebut. Pemikiran hukum kontemporer menempatkan konstitusi
bukan sekedar sebagai konsensus kebangsaan yang mendasari atau
mengawali pembentukan negara, melainkan juga sebagai fondasi
bagi pembangunan sistem perlindungan hukum bagi rakyat
terhadap kemungkinan tindakan sewenang-wenang penguasa.
B. Jenis-Jenis Konstitusi.
1. Konsepsi CF. Strong.
Jenis-jenis konstitusi dapat diperoleh dari pola-pola klasifikasi
yang dibuat sebelumnya tentang konstitusi, sedangkan pola
klasifikasi itupun didasarkan pada beberapa dasar kualifikasi.
Setidaknya terdapat beberapa dasar klasifikasi yang dikemukakan
oleh CF Strong, yakni :85
a) Bentuk Negara tempat konstitusi itu diberlakukan;
b) Bentuk konstitusi itu sendiri;
c) Bentuk lembaga legislatif;
d) Bentuk lembaga eksekutif;
e) Bentuk lembaga yudikatif,
Model klasifikasi berdasarkan bentuk negara tempat konstitusi
itu diberlakukan mengenal adanya dua jenis konstitusi, konstitusi
federalisme (federalism constitutions) dan konstitusi negara
kesatuan (unitary constitutions). Secara fundamental perbedaan
mendasarnya ada pada perbedaan bentuk dan organisasi kekuasaan
85
Strong. Ibid.
79
yang didasari dan mendasari keberadaan konstitusi. Dalam sebuah
negara dimana struktur kekuasaannya berada dibawah kendali
pemerintah pusat, negara kesatuan hanya mengenal satu konstitusi
yang berada di struktur hukum tertinggi dari sebuah negara, berlaku
untuk keseluruhan struktur kekuasaan di negara tersebut.
Konstitusi di negara federal lebih di dudukkan sebagai piagam
atau konsensus dasar pendirian sebuah negara oleh para raja atau
presiden negara yang juga berfungsi sebagai sarana untuk mengikat
negara-negara bagian dalam satu eksistensi bersama, karenanya
konstitusi berperan sebagai supreme dalam tata kelola
pemerintahan negara yang didalamnya ditetapkan bagian-bagian
kekuasaan antara pemerintah federal dengan negara bagian.
Konstitusi dalam kedudukannya yang sepreme itu juga berfungsi
sebagai satu-satunya sumber kewenangan tertinggi guna
menyelesaikan permasalahan yang timbul diantara pemerintahan
federal dengan pemerintahan negara bagian.
Berdasarkan bentuk konstitusi itu sendiri umumnya
diklasifikasikan atas konstitusi tertulis (written constitution) dan
konstitusi bukan tertulis (unwritten constitution), suatu klasifikasi
yang oleh Strong sendiri dianggap tidak tepat, karena pada
kenyataannya tidak ada satupun konstitusi yang tidak tertulis dan
tidak pula ada konstitusi yang secara keseluruhan tertulis. Kita ambil
contoh negara penganut konstitusi tidak tertulis seperti Inggris,
dalam kenyataannya inggris bukannya tidak memiliki konstitusi
80
tertulis karena konstitusi yang dikembangkan di Inggris sejatinya
dipengaruhi oleh keberadaan Bill Of Rights sebagai landasan
pengakuan dan perlindungan hak-hak dasar warga negara.86
Konstitusi Indonesia yang secara umum dinyatakan sebagai
bentuk konstitusi tertulis, dalam konstruksi hukum posifistik Hans
Kelsen konstitusi indonesia sejatinya tidak tertulis, karena UUD
bukanlah konstitusi melainkan hukum dasar yang tertulis, disamping
hukum dasar lain yang tidak tertulis, meliputi segenap norma yang
berlaku dalam masyarakat. Sebagai sebuah hukum dasar (grund
wet), UUD RI 1945 berada di bawah konstitusi yang dipersamakan
dengan istilah Grund Norm. Letak konstitusi dalam konteks
Indonesia sesungguhnya bisa diletakkan pada Pancasila, bisa juga
diletakkan pada teks Proklamasi, jika melihat konsep konstitusi
sebagai sesuatu yang membangun atau menjadikan berdiri suatu
negara atau bangsa.
Klasifikasi kedua adalah terkait dengan watak dari bentuk
konstitusi tersebut, apakah rigid (kaku, rinci) ataukah fleksibel
(lentur). Dikatakan suatu konstitusi rigid jika isi konstitusi yang
berada didalamnya disajikan secara lengkap berikut pola-pola yang
menyertai pelaksanaannya. Sifat rigid juga dapat juga dilihat dari
seberapa konstitusi tersebut mengatur tentang bagaimana dirinya
dirubah, rigid jika diatur secara limitatif dengan persyaratan tertentu
yang tidak memungkinkan adanya perubahan secara cepat. Adapun
86
Strong.
81
jenis konstitusi fleksibel didasarkan dari isi konstitusi yang hanya
bersfat garis besar, nilai-nilai umum yang pelaksanaannya menjadi
ranah kebijakan atau aturan perundang-undangan bisa, dengan
kemungkinan untuk melakukan perubahan atas konstitusi yang
diatur tidak secara rinci serta memungkinkan perubahan dengan
cepat dan kondisional.
Klasifikasi ketiga yang diajukan oleh Strong terkait dengan
bentuk lembaga legislatif, yakni lembaga yang diberi kekuasaan
pembentukan perundang-undangan. Klasifikasi berdasarkan bentuk
lembaga legislatif ini dapat dilakukan dengan menggunakan tiga
pendekatan, pertama, legislatif dapat dibagi menurut sistem
pemilihan yang dipergunakan untuk memilih anggota Majelis
Rendah87. Kedua, legislatif dapat dibagi menurut bentuk Majelis
Tinggi, terkait apakah Majelis tinggi itu hasil pemerilihan atau bukan
hasil pemilihan, dan pendekatan ketiga terkait ada-tidak adanya
Direct Popular Check (pemeriksaan oleh rakyat secara langsung).88
Klasifikasi keempat adalah didasarkan pada bentuk lembaga
eksekutif negara, dibagi atas konstitusi parlementer atau konstitusi
87
Terdapat keragaman dalam penentuan jenis hak suara (pilih) pada setiap
konstitusi negara, begitu juga dengan jenis konstituensi yang mengenal
adanya sistem proportional representation dan sistem single member
constituency. Strong. hal. 93-94.
88
Strong. hal 95-97. Model Direct popular check yang biasa digunakan
adalah referendum/plebisit, inisiatif (memberi kewenangan pada pemilih
untuk mengusulkan undang-undang, perubahannya atau bahkan
amandemen konstitusi) dan recall (penarikan kembali wakil oleh rakyat
pemilih).
82
non parlementer. Pola klasifikasi ini oleh Strong ajukan sebagai
konsekwensi terhadap perkembangan kedudukan konstitusi dan
faham konstitusionalisme. Suatu kekuasaan pemerintahan sebagai
kekuasaan menyelengarakan amanat undang-undang dalam
konstruksi negara hukum modern pastilah berpijak pada
pertanggungjawaban kepada rakyat, namun ada kalanya
pertanggungjawaban itu oleh konstitusi ditentukan secara langsung
kepada wakil rakyat (parlemen dan karenanya konstitusi negara
parlementer), ada pula konstitusi yang menetukan bahwa
pertanggungjawaban kepada rakyat itu dilakukan melalui
mekanisme pergantian jabatan secara berkala, karenanya parlemen
tidak berhak atas pertanggungjawaban dan pemberhentian jabatan
(konstitusi non-parlementer).89
Pembagian kelima berdasar bentuk lembaga yudikatif, dibagi
atas konstitusi yang bersandar pada prinsip the rule of law dan
konstitusi berdasar prinsip administrative law dalam sistem hukum
Bagian 9 dari 12
eropa kontinental. Konstitusi yang menganut prinsip the rule of law
tidak mengenal adanya pengistimewaan terhadap jabatan tertentu,
semua ditundukkan dan tidak memiliki kekebalan atas hukum.
Konstitusi pada negara hukum eropa kontinental mengakui adanya
kedudukan eksekutif yang dilindungi dengan kewenangan istimewa
dalam menjalankan tugas-tugasnya yang karenanya membutuhkan
89
Strong. hal. 97-99.
83
wadah peradilan yang juga istimewa atas kesalahan yang dituduhkan
kepada mereka.90
2. K. C. Wheare.
Konstitusi oleh Wheare didefinisikan dalam dua kategori.91
Pertama, dalam pengertian luas kata konstitusi merepresentasikan
keseluruhan sistem ketatanegaraan suatu negara, kumpulan
berbagai peraturan yang membentuk dan mengatur atau
mengarahkan pemerintahan, suatu pengertian yang dalam
prakteknya dapat merujuk pada konstruksi ketatanegaraan Inggris.
Kedua, dalam pengertian yang lebih sempit kata konstitusi
merepresentasikan kumpulan peraturan yang biasanya dihimpun
dalam suatu dokumen atau dalam beberapa dokumen yang
berkaitan dengan tata kelola pemerintahan suatu negara, suatu
pengertian yang lazim digunakan di negara-negara civil law system.
C. Konstitusionalisme.
Konstruksi negara modern adalah negara yang di dalamnya
didasarkan atas suatu tatanan konstitusional dan hukum yang
impersonal dan mempunyai hak-hak istimewa, yang membatasi
suatu struktur otoritas bersama, yang menetapkan sifat dan bentuk
90
Strong. hal. 100-102.
91
K.C. Wheare, Konstitusi-Konstitusi Modern (Modern Constitutions), 5 ed.
(Bandung: Nusa Media, 2015). Hal. 2-3.
84
kontrol serta administrasi atas komunitas yang ada92, dalam konteks
pemahaman tersebut maka negara modern adalah suatu negara
yang menganut konstitusionalisme. Konstitusionalisme sendiri
menurut Carl J. Friedrich mengandung gagasan, pemerintahan yang
diselenggarakan oleh dan atas nama rakyat dikarenakan beberapa
pembatasan, yang diharapkan akan menjamin bahwa kekuasaan
yang diselenggarakan tidak disalahgunakan oleh mereka yang
mendapat tugas untuk memerintah.
Konstitusionalisme atau sering pula dipadankan dengan konsep
negara konstitusional adalah konsep yang sudah ada sejak zaman
Yunani atau lebih tepatnya sejak munculnya pemikiran tentang
konsep negara hukum. Dalam konteks demikian, maka pada periode
awal konstitusionalisme adalah tentang kekuasaan negara untuk
memerintah, hak-hak pihak diperintah (rakyat), dan hubungan
diantara keduanya. Dalam perkembangan saat ini konstitusionalisme
menjadi ide yang terbarukan dengan bersandarkan pada konstruksi
masyarakat modern yang berpegang pada nilai-nilai nasionalisme
dan demokrasi representatif.
Masa awal konstitusionalisme dapat dirunut dari era Yunani,
suatu era dengan konteks negara kota berpenduduk sedikit dan pola
demokrasi langsung. dalam konteks ini negara diletakkan sebagai
institusi yang bertujuan tidak sekedar memungkinkan adanya
92
Held, Demokrasi dan Tatanan Global, Dari Negara Modern Hingga
Pemerintahan Kosmopolitan. hal. 45.
85
kehidupan, tapi lebih dari itu adalah untuk membuat kehidupan bisa
berjalan dengan baik. Hukum digambarkan sebagai suatu patokan
kebajikan yang pasti dan niversal, yang diletakkan sebagai instrumen
pembaik warga negara (yang digambarkan sebagai individu yang
labil) dan pelindung warga negara dari anarki. Negara terbaik
bukanlah negara yang diperintah berdasarkan insting individual atau
bahkan kehendak terbanyak masyarakat yang malah dapat
memunculkan tirani, melainkan suatu pemerintahan berdasarkan
hukum yang disusun oleh kaum aristokrat atau oleh kelas menengah
93
.
Perkebangan konstitusionalisme selanjutnya adalah pada masa
kerajaan romawi, bahwa imperium romawi mengembangkan
pemerintahannya berdasarkan prinsip demokrasi, dengan
meletakkan gagasan pembagian kekuasaan sebagai piranti
pelaksanaan demokrasi. sistem pemerintahan di Imperium romawi
mengembangkan adanya tiga lembaga pelaksana kekuasaan negara,
D. Konstitusi demokratik.
Beranjak dari analisis de Tocqueville tentang masyarakat
Amerika yang disebutnya masyarakat dengan kultur demokratik
yang kuat, dimana tidak ada orang yang memiliki kedudukan lebih
tinggi dari yang lain, tidak karena kekayaan, asal-usul atau ras.
93
Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern, Studi Perbandingan Tentang
Sejarah dan Bentuk. Op.Cit. Hal. 25.
86
Kesetaraan yang hadir di masyarakat mencerminkan kondisi sosio
budaya masyarakat Amerika yang memiliki tingkat keragaman yang
tinggi dengan asal-usul yang begitu beragam, bahkan seorang yang
kaya sekalipun tidak akan dianggap lebih terhormat dari mereka
yang berada di kelas pekerja, karena penghargaan setiap orang
adalah privasi, dan kecenderungan atas penghargaan itu ada pada
derajad keilmuan (pendidikan) dan keahlian seseorang.
Analisa tersebut dapat dijadikan rujukan, bahwa dalam
masyarakat demokratik tidak mengenal pembedaan kelas
berdasarkan klasifikasi masyarakat feodal kuno, melainkan
berdasarkan pencapaian individual yang bersandar pada prinsip
egalitarian. Suatu konstitusi dikatakan demokratik atau tidak dapat
dilihat dari seberapa besar kemungkinan yang disediakan oleh
konstitusi untuk suatu negara membuka akses yang berkesetaraan
bagi setiap warganegaranya untuk berprestasi.
87
BAB VI
FASE DAN POLA PERUBAHAN KONSTITUSI
Kompetensi Akhir:
Mahasiswa mampu Menggambarkan fase dan pola perubahan
konstitusi Indonesia sejak awal kemerdekaan. (c.3)
Indikator Keberhasilan:
a. Mahasiswa setelah perkuliahan dapat menjelaskan ragam pola
perubahan konstitusi yang dimungkinkan terjadi berdasarkan
padangan para tokoh; (c2)
b. Setelah mengikuti perkuliahan mahasiswa dapat menjelaskan
fase-fase perubahan konstitusi di Indonesia berdasarkan data
kepustakaan negara; (c2)
c. Mahasiswa setelah mengikuti perkuliahan dapat menentukan
pola perubahan konstitusi yang dimungkinkan untuk diterapkan
pada negara hukum demokratis; (c.3)
Kriteria penilaian:
1.Penguasaan teori CF Strong terkait 4 pola perubahan konstitusi;
2.Keruntutan penjelasan terkait fase perubahan konstitusi; dan
3.Ketepatan dalam menentukan konsep perubahan konstitusi
yang sesuai bagi Indonesia.
A. Ragam Pola Perubahan Konstitusi.
Merujuk pada pandangan Bryce bahwa konstitusi merupakan
hukum dasar yang menjadi sumber pengorganisasian negara dimana
lembaga-lembaga negara beserta batasan-batasan kekuasaannya
ditetapkan, maka dapat dilihat bahwa konstitusi adalah suatu
kerangka kesepahaman politik kebangsaan, yang memungkinkan
adanya perkembangan (perubahan) selayaknya sosio-budaya dan
88
ekonomi masyarakat bangsa juga dapat berubah seiring berjalannya
waktu.
Berkait dengan cara timbulnya suatu konstitusi, Bryce
menyatakan adanya empat kemungkinan, yakni:
1) Konstitusi dikeluarkan oleh raja kepada rakyatnya guna sebagai
janji bahwa raja serta para penerusnya akan memerintah
dengan tata cara yang tetap dan konstitusional serta mencegah
penyalahgunaan kekuasaan sebagaimana yang telah dilakukan
oleh pendahulunya, semisal Piagam Prancis oleh Louis XVIII
(1814);
2) Konstitusi yang dibuat oleh suatu bangsa yang mencoba untuk
beralih bentuk negara dan/atau pemerintahan ke suatu bentuk
yang sama sekali baru;
3) Konstitusi yang terbentuk oleh suatu komunitas baru, ketika
komunitas itu sudah mulai aktif di pergaulan internasional dan
diakui sebagai bagian dari subyek hukum internasional.
Konstitusi tersebut bukan buatan lembaga pemerintahan yang
ada sebelumhya. Contoh untuk konstitusi ini mungkin Piagam
Jakarta dan dalam konsepsi lain bisa juga naskah proklamasi di
Indonesia.
4) Konstitusi yang terbentuk karena semakin kuatnya ikatan
diantara komunitas-komunitas berpemerintahan sendiri
(self-governing community) yang semula hubungannya tidak
terlalu dekat. Contoh yang dapat dikemukakan disini adalah
lahirnya negara-negara federal layaknya USA dengan kapasitas
konstitusinya sekarang.94
Banyak teori yang mengemukakan beberapa model pergantian
konstitusi, kebanyakan teori tersebut muncul dari pemikiran tentang
94
Strong. hal. 182-183.
89
adanya pembatasan terhadap kekuasaan lembaga legislatif oleh
suatu hal diluar kekuasaan lembaga itu yang berkedudukan lebih
tinggi dari legislati, produk hukum tertinggi ini disematkan pada
konstitusi. Teori perubahan konstitusi dengan demikian
berkecenderungan untuk memperjelas wewenang pengubah
konstitusi, diantaranya sebagaimana dikemukakan oleh C.F. Strong
dan K.C. Wheare.
K.C. Wheare berpendapat bahwa ada 4 (empat) cara yang bisa
digunakan untuk melakukan perubahan terhadap konstitusi, yakni
melalui :
1) Beberapa kekuatan yang bersifat primer (some primary force).
Dapat diinterpretasikan sebagai lembaga yang secara khusus
diberi wewenang untuk merubah atau mengganti kostitusi,
yang keberadaannya merepresentasikan rakyat atau negara,
dan berada diluar kekuasaan salah satu kekuatan trias politica.
Dapat juga ditafsirkan bahwa kewenangan merubah konstitusi
itu ada pada ketiga unsur kekuatan/kekuasaan negara secara
bersama;
2) Perubahan yang diatur dalam konstitusi (formal amendment);
3) Penafsiran secara hukum (judicial interpretation), yakni
perubahan konstitusi atau perubahan makna konstitusi yang
bersumber dari lembaga peradilan;
4) Kebiasaan dan kesepakatan-kesepakatan yang terdapat dalam
ketatanegaraan (usage and convention).95
95
Thaib, Teori dan Hukum Konstitusi. hal. 68.
90
C.F. Strong dalam pandangannya juga mengategorikan cara
perubahan konstitusi ke dalam empat cara, yakni :96
1) Melalui lembaga legislatif biasa, tetapi di bawah
batasan-batasan tertentu;
Terdapat tiga cara yang memungkinkan bagi lembaga
legislatif untuk mendapatkan izin melakukan amandemen
terhadap konstitusi, terlepas dari kasus jika amandemen itu
dilakukan dengan cara layaknya prosedur
penyusunan/pembuatan perundang-undangan biasa, pertama
adalah dengan menetapkan batas representasi minimal (kuorum)
tetap anggota untuk mempertimbangkan usulan amandemen,
dengan ketentuan bahwa amandemen baru dapat dilakukan jika
tercapai mayoritas suara (hak istimewa) untuk pengesahan usulan
amandemen tersebut.
Kedua melalui kewajiban adanya pembubaran legislatif yang
ada dilanjutkan dengan penyelenggaraan pemilihan umum untuk
memilih wakil-wakil rakyat yang baru dengan mandat untuk
melakukan perubahan konstitusi, melalui pembahasan atas
usulan perubahan konstitusi yang diajukan sebelumnya.
Kedudukan legislatif bentukan pemilu baru tersebut pada asalnya
didudukkan setara dengan majelis konstitusi, dan setelah
96
Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern, Studi Perbandingan Tentang
Sejarah dan Bentuk. hal.
91
purnanya amandemen, kedudukan mereka kembali menjadi
embaga legislatif biasa.
Ketiga adalah perubahan konstitusi yang dilakukan dengan
menggunakan sistem suara mayoritas dari kedua majelis dalam
sidang gabungan, dalam pengertian perubahan konstitusi baru
dapat dilakukan jika dua majelis yang ada dalam lembaga
legislatif duduk bersama dan menyepakati adanya perubahan
konstitusi. Model yang ketiga ini dimungkinkan bagi sebuah
negara yang menganut adanya sistem bikameral dalam model
kelembagaan legislatif mereka.
2) Melalui rakyat secara langsung dengan konsepsi referendum;
Referendum atau pengambilan suara rakyat ini jamak
dilakukan dibanyak negara sejak era kekaisaran Louis Napoleon di
perancis pada era reformasi perancis. Mekanisme referendum
sejatinya fleksibel bergantung pada akar budaya masyarakat
setempat, sehingga tidak ada model baku untuk melaksanakan
proses referendum ini. Contoh paling mutakhir adalah
referendum konstitusi yang dilakukan pada awal reformasi Mesir,
dilakukan dengan membuka tawaran (opsi) kepada rakyat untuk
memilih salah satu dari dua model/draft naskah perubahan
konstitusi, perubahan didasarkan atas naskah yang menjadi
pilihan mayoritas masyarakat.
92
3) Melalui suara mayoritas dari seluruh unit pada negara federal;
Cara ini tentunya hanya dimungkinkan untuk negara dengan
bentuk serikat (federal). Konstruksi yang dibangun adalah dengan
mewajibakan adanya persetujuan suara mayoritas atau seluruh
unit federasi untuk terlaksananya amandemen, dimana
pengambilan suara tentang usulan itu dapat dilakukan melalui
suara rakyat (popular vote) atau lewat lembaga legislatif negara
bagian yang berkepentingan.
4) Melalui konvensi istimewa.
Dimaksud dengan konvensi istimewa ini adalah melalui
pembentukan badan/lembaga khusus bersifat ad hoc yang diberi
wewenang perubahan konstitusi, dapat terjadi bahwa lembaga ini
adalah bentuk majelis yang didalamnya terdiri atas dua lembaga
(dari unsur kekuasaan legislatif) yang melakukan sidang gabungan
(joint session) dengan batasan tertentu, namun dimungkinkan
pula konsepsi majelis ini memiliki bentuk yang berbeda dengan
diantara satu negara dengan negara lain.Pandangan lain yang
mengemuka adalah model perubahan konstitusi yang berkarakter
renewal (pembaharuan) dan karakter amendment (perubahan).
Corak renewal yang banyak dianut oleh negara-negara eropa
yakni pembaharuan konstitusi yang menjadikan konstitusi yang
lama tidak diberlakukan, dalam pengertian ini pembaharuan
adalah perubahan secara menyeluruh terhadap isi konstitusi.
93
Adapun corak amendment atau perubahan adalah pola
perubahan konstitusi terhadap sebagian atau sebagian besar isi
konstitusi dengan menambahkan poin perubahan konstitusi
tersebut dalam naskah konstitusi yang asli, sebagaimana
diterapkan di USA.97
B. Pergeseran Karakteristik Konstitusi.
Konstitusi sebagai konsep bernegara dan produk hukum
tertinggi memiliki karakteristik yang beragam, seiring dengan
perkembangan sejarah ketatanegaraan di dunia, setidaknya terdapat
beberapa fase perkembangan konstitusi dunia yang monumental,
yakni perkembangan konstitusi masa Yunani, masa Romawi, masa
Islam dan masa negara kebangsaan.
Pada masa yunani fokus dari pemikiran para filusufnya adalah
untuk pengaitan secara analogis antara manusia dengan organisasi
negara, sehingga tampak beberapa pandangan yang meletakkan
eksistensi negara menjelma sebagai bagian dari eksistensi manusia,
semisal pandangan Plato tentang konsep konstitusi bahwa “our
whole state is an imitation of the best and noblest life” (keseluruhan
dari negara kita adalah tiruan/cerminan dari yang terbaik dan
termulia dari hidup), juga sebagaimana Socrates menyatakan “the
politeia is the ‘soul of the polis’ with power over it like that of the
mind over the body” (Politeian adalah jiwa dari sebuah polis/kota
97
Thaib, Teori dan Hukum Konstitusi. Op.Cit., hal. 67.
94
yang bersemayam kekuasaan atasnya layaknya pikiran yang
berkuasa atas tubuh manusia).98
Kedua pandangan tersebut secara eksplisit diterjemahkan oleh
Aristoteles tentang klasifikasi konstitusi, bahwa terdapat dua sebuah
konstitusi dapat dinilai sebagai good constitutions dan wrong
constitutions bergantung pada dua parameter, yakni the ends
Bagian 10 dari 12
pursued by states (capaian yang hendak dikejar oleh negara) dan the
kind of authority exercised by their government (jenis kewenangan
yang dijalankan oleh pemerintahan mereka). Suatu konstitusi
bernilai baik, jika arah konstitusi adalah untuk mewujudkan
kepentingan bersama, sedangkan konstitusi yang buruk adalah
konstitusi yang meletakkan kepentingan penguasa negara sebagai
tujuan akhir dari dibuatnya konstitusi tersebut.99
Berbeda dengan karakteristik konstitusi oleh pemikir yunani,
konsep konstitusi pada pemikiran bangsa romawi yang bersandar
pada pemikiran Cicero lebih berwatak hukum dengan
mengemukakan konsep “lex”.100 Jika dalam sudut pandang folosof
yunani konstitusi diletakkan sebagai interdependent of existence
yang sifatnya adalah bagian dari pemerintahan dan karenanya
dilahirkan oleh pemerintahan, maka konstitusi dalam konstruksi
masyarakat romawi berdasarkan pemikiran Cicero ini diletakkan
98
Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jilid I. hal. 96.
99
Ibid.
100
Ibid, hal. 102.
95
sebagai sesuatu yang mendasari dan karenanya berada di atas
pemerintahan bahkan diatas negara. Sesuatu yang bersifat supreme
dan karenanya menjadi dasar mengada dalam konstruksi
pemerintahan negara.
C. Fase Perubahan Konstitusi Indonesia.
Sepanjang sejarah kemerdekaan Indonesia, telah terjadi
beberapa kali perubahan undang-undang dasar negara (grund wet),
101
mulai dari rumusan Undang-Undang Dasar 1945 versi BPUPKI
yang disahkan pada 18 Agustus 1945, rumusan Konstitusi Republik
Indonesia Serikat (Konstitusi RIS) yang disahkan pada 14 Desember
1949 melalui UU No. 11 Tahun 1949 tentang pengesahan Konstitusi
RIS, rumusan Undang-Undang Dasar Sementara 1950 (UUDS 1950)
berdasarkan pengesahan UU Republic Indonesia Serikat Nomor 7
Tahun 1950 tanggal 15 agustus 1950, dan terakhir adalah UUD 1945
versi amandemen ke I, II, III, dan IV.
A. Perubahan Konstitusi Indonesia 1945-1958
101
Term grund norm berada pada ranah yang sejatinya berbeda dengan
grund wet. Jika grund norm dipadankan dengan konstitusi sebagai yang
nilai keadaban tertinggi yang membentuk Negara, maka grund wet adalah
undang-undang yang dibentuk oleh suatu lembaga Negara sebagai aturan
dasar tertinggi tata kelola kekuasaan Negara. Dalam konteks Indonesia,
UUD hanyalah grund wet bagian dari konstitusi Negara yang bersifat
tertulis, yang disampingnya juga terdapat nilai-nilai agama dan kearifan
bangsa yang tidak tertulis sebagai bagian lain dari konstitusi.
96
1. UUD RI 1945.
UUD RI 1945 adalah salah satu unsur konstitusi negara
yang tertulis, sebagaimana dinyatakan dalam penjelasan umum
UUD RI 1945 “Undang-Undang Dasar suatu negara ialah hanya
sebagian dari hukumnya dasar negara itu. Undang-Undang
Dasar ialah hukum dasar yang tertulis, sedang di sampingnya
Undang-Undang Dasar itu berlaku juga hukum dasar yang tidak
tertulis, ialah aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara
dalam praktek penyelenggaraan negara meskipun tidak ditulis”.
Keberadaan rumusan UUD RI 1945 adalah bagian dari proses
persiapan kemerdekaan Indonesia, yakni sebagai bentuk
rumusan yang lama digodok oleh BPUPKI dan PPKI sebagai
lembaga yang oleh pemerintahan jepang diberi wewenang untuk
mengurusi (menyusun) proses kemerdekaan Indonesia.
Rumusan UUD RI 1945 tersebut disusun melalui proses
dua masa persidangan BPUPKI, yakni pada masa sidang tanggal
29 Mei-1 Juni 1945 dan masa sidang tanggal 10 Juni-16 Juni
1945. Pada masa persidangan pertama BPUPKI melalui panitia
kecilnya dibahas mengenai dasar negara, daerah negara dan
sistem pemerintahan negara yang berkedaulatan rakyat, dengan
bersandar pada nilai-nilai keadaban asli bangsa Indonesia. Pada
masa persidangan kedua disusunlah rumusan utuh UUD RI 1945,
yang mencantumkan di dalamnya klausul-klausul sebagaimana
kita lihat saat ini, dengan beberapa hasil perubahan,
97
penambahan dan perombakan yang terjadi pada saat
persidangan PPKI tanggal 18 Agustus 1945.102
UUD 1945 versi 18 agustus 1945 terdiri atas naskah
Pembukaan UUD berisikan 4 Alinea, dan batang tubuh UUD yang
berisikan 37 Pasal, 4 Pasal Aturan Peralihan, dan 1 Pasal Aturan
Tambahan. Berdasarkan pandangan C.F. Strong tentang pola
perubahan konstitusi, dapat saya katakana bahwa perumusan
UUD RI 1945 versi 18 agustus tersebut menganut pola
penyusunan konstitusi oleh lembaga khusus, dalam hal ini
lembaga khusus yang ditugaskan untuk merumuskan dasar dan
konstitusi negara itu adalah BPUPKI dan PPKI.
Proses kemerdekaan Indonesia dan terbentuknya UUD RI
1945 kiranya berbeda dengan proses pembentukan
negara-negara lain, khususnya negara-negara yang proses
kemerdekaannya tidak melalui fase perlawanan dan peperangan
layaknya Malaysia, Singapura maupun India. BPUPKI kendatipun
dalam teori Strong dapat didudukkan sebagai lembaga khusus
pembentuk konstitusi, namun sejatinya mandat kekuasaan yang
diberikan oleh jepang kepada BPUPKI dan PPKI tidaklah secara
tegas ditujukan untuk membentuk sebuah konstitusi, melainkan
102
Pada tanggal 18 agustus 1945 inilah disahkan dan ditetapkan UUD RI
1945 sebagai konstitusi tertulis Negara, yang kemudian dimuat dalam Berita
Republik Indonesia, tanggal terbit 15 Februari 1946 Tahun II No. 7. R.
Joeniarto, Perkembangan Pemerintahan Lokal (Jakarta: Bumi Aksara,
1992). hal. 31.
98
untuk menggali data dan kemungkinan bagi pembentukan
Indonesia merdeka.103
2. UUD RIS.
Konstitusi RIS mungkin akan menjadi satu-satunya
konstitusi negara dengan format Indonesia sebagai negara
federal, mengingat saat ini perubahan bentuk negara kesatuan
sudah tidak lagi dimungkinkan. Pada masa pemberlakuan
konstitusi ini, terjadi perubahan kondisi wilayah kekuasaan
negara Republik Indonesia, serta kedudukan Republik Indonesia
yang tidak lagi sebagai negara induk, melainkan sebagai salah
satu dari beberapa negara bagian pembentuk negara RIS. RIS
lahir sebagai bagian dari kesepakatan dalam KonperensiMeja
Bundar, yang berhasil menyepakati tiga hal, yakni:
1) Mendirikan Negara Republik Indonesia Serikat;
2) Penyerahan kedaulatan kepada RIS yang berisi 3 hal, yaitu
(a) piagam penyerahan kedaulatan dari kerajaan Belanda
kepada Pemerintahan RIS; (b) status Uni; dan (c) persetujuan
perpindahan;
3) Mendirikan uni antara Republik Indonesia Serikat dengan
Kerajaan Belanda.
103
http://www.uptdpendidikan.kapuas.org/2014/01/sejarah-pembentukan-pbup
ki_22.html.
99
Rumusan konstitusi RIS dipersiapkan oleh delegasi RI yang
didalamnya terdapat Prof. Dr. Soepomo, yang kemudian rumusan
tersebut disepakati bersama oleh pihak RI dan Belanda untuk
diberlakukan sebagai konstitusi negara yang barus.104
Merunut pada proses kelahiran konstitusi RIS ini, dengan
mengacu pada teori Strong, kiranya pola kelahiran konstitusi ini
adalah dengan pendekatan permufakatan negara-negara
pembentuk RIS dalam suatu forum perundingan, yang kemudian
disusun dan diformalkan dalam bentuk undang-undang dengan
pengesahan dari pemerintah federal. Pola ini sejatinya sejalan
dengan model dan pola yang dilazimkan oleh CF Strong untuk
kebanyakan negara-negara penganut federalisme, dengan
beberapa fariasinya yang terkadang berbeda satu dengan
lainnya.
3. UUD Sementara.
Kelahiran UUDS secara prosedural dapat dikatakan tidak
berbeda dengan proses kelahiran UUD RI 1945 yang dibuat
dalam keadaan “darurat”, mengingat proses kelahiran UUDS
1950 tersebut adalah buah dari kesepakatan antara Negara
Bagian Republik Indonesia (NRI) dengan Negara Republik
Indonesia Serikat (NRIS) yang mewakili negara Indonesia timur
dan negara sumatera timur, untuk kembali pada bentuk negara
104
Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme. hal. 45.
100
kesatuan, yang salah satu butir kesepakatannya adalah
perubahan konstitusi dan peleburan kembali wilayah negara
kedalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Sifat
sementara ini dipertegas melalui ketentuan Pasal 134 UUDS 1945
yang mengharuskan segera adanya rumusan baru hasil
pembahasan konstituante guna menggantikan UUDS tersebut.105
Berbeda dengan pandangan Prof. Dr. Jimly Asshiddie yang
menyatkan bahwa konstruksi UUDS 1950 berbeda sama sekali
dengan UUD RIS,106 dalam pandangan saya masih terdapat
beberapa rumusan dalam UUDS yang merupakan bentuk
pemindahan dari ketentuan UUD RIS, hal mana dapat dilihat dari
ketentuan terkait dengan HAM dan Asas-asas Dasar. Ketentuan
tentang Hak dan Kebebasan Dasar Manusia dalam Bagian 5
Konstitusi RIS yang berisikan 27 Pasal, diadopsi kedalam
ketentuan UUDS dengan hanya memberi penambahan 2 pasal
baru, yang berisikan penegasan tentang prinsip NKRI dan prinsip
Ketuhanan Yang Maha Esa.
Penetapan berlakunya UUDS 1950 inilah yang sejatinya
mengakhiri keberlakuan UUD RI 1945 sebagai sebuah konstitusi
(negara/negara bagian), karena dengan kembalinya bentuk
105
“Konstituante (Sidang Pembuat Undang-undang Dasar) bersama-sama
dengan Pemerintah selekas-lekasnja menetapkan Undang-undang Dasar
Republik Indonesia jang akan menggantikan Undang-undang Dasar
Sementara ini.”
106
Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jilid I. Op. Cit., hal.
56.
101
negara Indonesia kepada bentuk negara kesatuan, maka secara
formil maupun materiil keberadaan UUD RI 1945 yang pada masa
RIS berkedudukan sebagai konstitusi negara bagian RI menjadi
tidak berlaku. Perlu pula dicermati bahwa pola kelahiran UUDS
50 ini menggunakan instrumen undnag-undang, dalam
pengertian disahkan dan ditetapkan oleh lembaga legislatif (DPR)
atas persetujuan presiden.
B. Perubahan Konstitusi Indonesia 1959-1999.
Periode ini ditandai dengan permberlakuan kembali konstitusi
UUD RI 1945 sebagai konstitusi negara, yakni dengan dikeluarkannya
Dekrit Presiden tertanggal 5 Juli 1959, yang secara garis besar
berisikan pembubaran konstituante dan pengembalian konstitusi
negara kepada naskah konstitusi UUD RI 18 Agustus 1945.
C. Perubahan Konstitusi Indonesia 1999-2002
1. Amandemen I.
Perubahan pertama dilakukan dalam Sidang Umum MPR
Tahun 1999. Arah perubahan pertama UUD 1945 adalah
membatasi kekuasaan Presiden dan memperkuat kedudukan
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai lembaga legislatif.107
107
Jimly Asshiddiqie, “Membangun Budaya Sadar Berkonstitusi Untuk
Mewujudkan Negara Hukum Yang Demokratis” (Lamongan: Universitas
Darul Ulum (Unisda), 2007). hal. 2.
102
2. Amandemen II.
Perubahan kedua dilakukan dalam sidang Tahunan MPR
Tahun 2000. Perubahan kedua menghasilkan rumusan
perubahan pasal-pasal yang meliputi masalah wilayah negara
dan pembagian pemerintahan daerah, menyempumakan
perubahan pertama dalam hal memperkuat kedudukan DPR,
dan ketentuan-ketentuan terperinci tentang HAM
3. Amandemen III.
Perubahan ketiga ditetapkan pada Sidang Tahunan MPR 2001.
Perubahan tahap ini mengubah dan atau menambah
ketentuan-ketentuan pasal tentang asas-asas landasan
bernegara, kelembagaan negara dan hubungan antar lembaga
negara, serta ketentuan-ketentuan tentang Pemilihan Umum.
4. Amandemen IV.
Perubahan Keempat tersebut meliputi ketentuan tentang
kelembagaan negara dan hubungan antarlembaga negara,
penghapusan Dewan Pertimbangan Agung (DPA), pendidikan
dan kebudayaan, perekonomian dan kesejahteraan sosial, dan
aturan peralihan serta aturan tambahan.
103
BAB VII
PERKEMBANGAN KONSEP PEMISAHAN KEKUASAAN NEGARA
Kompetensi Akhir:
Mahasiswa mampu Mengemukakan model pemisahan kekuasaan
negara yang selama ini berkembang di dunia (c.3)
Indikator Keberhasilan:
a. Setelah mengikuti perkuliahan mahasiswa dapat menjelaskan
ragam teori pemisahan kekuasaan berdasarkan pandangan
para ahli; (c.2)
b. Setelah mengikuti perkuliahan mahasiswa dapat menjelaskan
hubungan diantara pola pemisahan kekuasaan dengan corak
fungsi kekuasaan negara; (c.4)
c. Setelah mengikuti perkuliahan mahasiswa dapat
Menggambarkan Mekanisme check and balance diantara
struktur kekuasaan negara. (c.4)
1. Teori Pemisahan Kekuasaan.
Ide dasar pemisahan kekuasaan adalah pembatasan kekuasaan
dan kedaulatan rakyat. Ide pembatasan kekuasaan negara
(pemerintahan) berkembang setelah runtuh dan gagalnya rezim
diktatoriat kerajaan-kerajaan eropa pada abad pertengahan.108
108
Konsep Diktator atau tirani itu sendiri sebagaimana dikemukakan oleh
James Madison “The accumulation of all powers, legislative, executive and
judiciary, in the same hands, whether of one, a few or many, and whether
hereditary, self appointed, or elective, may justly be pronounced the very
definition of tyranny” (penumpukan kekuasaan legislative, eksekutif dan
peradilan ditangan seorang penguasa, baik penguasa itu lahir dari
pengangkatan diri maupun hasil dari pemilihan umum). Jhon Alder,
General Principles of Constitutional and administrative Law, 4 ed. (New
York: Palgrave McMillan, 2002). Hal. 109.
104
Keruntuhan rezim diktator eropa sejatinya adalah bagian dari
gerakan perlawanan yang dilatarbelakangi oleh kesadaran baru
tentang makna HAM sebagai hak yang melekat sebagai bagian dari
eksistensi manusia.
Contoh paling sederhana untuk membuktikan bahwa ide
pembatasan kekuasaan diilhami oleh perkembangan pemikiran
HAM adalah proses kelahiran Magna Charta dan Bill of Rights di
Inggris serta declarations des droits de l’home et du citoyen
(deklarasi tentang hak asasi manusia dan warga negara). Ketiga
piagam tersebut lahir dari sebuah perlawanan melawan penindasan
dan kesewenangan penguasa, perjuangan yang melahirkan satu
sistem pemerintahan baru baik di Inggris maupun di Perancis
dengan tidak meletakkan kekuasaan secara mutlak tanpa batas di
tangan seorang raja. Inggris dengan konstitusi demokratisnya yang
kita kenal sekarang adalah bagian dari proses pergumulan infiltrasi
nilai dan semangat perlindungan HAM dalam piagam bill of rights,
begitu juga dengan perubahan konstitusi perancis.
Proses perkembangan konstitusi dan ide pembatasan
kekuasaan di Perancis kiranya menjadi suatu yang paling menarik
untuk dicermati hingga saat ini, mengingat dari sanalah lahir konsep
trias politica montesquiue. Baron de La Brède et de Montesquieu
(lahir 18 Januari1689 – meninggal 10 Februari1755 pada umur 66
tahun), atau lebih dikenal dengan Montesquieu, adalah pemikir
politik Perancis yang hidup pada Era Pencerahan (bahasa Inggris:
105
Enlightenment).109 Ia terkenal dengan teorinya mengenai pemisahan
kekuasaan yang banyak disadur pada diskusi-diskusi mengenai
pemerintahan dan diterapkan pada banyak konstitusi di seluruh
dunia.110
Teori Montesquiue tentang pemisahan kekuasaan Negara
kedalam tiga fungsi kekuasaan negara, yakni legislatif, eksekutif dan
yudikatif, sejatinya bukanlah konsep pemisahan kekuasaan pertama
dan satu-satunya yang pernah ada, karena dalam sejarah
perkembangan teori ketatanegaraan tercatat bahwa sebelum
Montesquiue telah ada ada ide tentang pemisahan kekuasaan
negara, yakni pada peradaban yunani dan roma. Ide pembatasan
Bagian 11 dari 12
kekuasaan juga dikemukakan oleh Jhon Locke dengan membagi
kekuasaan negara atas tiga fungsi kekuasaan negara, yakni:111
1) Lembaga eksekutif, yang berfungsi sebagai lembaga yang
menangani pembuatan peraturan dan perundang-undangan,
2) Lembaga legislatif, yang berfungsi sebagai lembaga yang
menjalankan peraturan dan perundang-undangan, termasuk
109
http://id.wikipedia.org/wiki/Montesquieu
110
Ide dasar pemisahan kekuasaan Montesquiue beranjak dari asumsinya
“when the legislative and executive powers are united in the same person or
the same body . . . there can be no liberty. Again there is no liberty if the
power of judging is not separated from the legislative and the executive”.
Howard, Beginning Constitutional Law. hal. 19.
111
Locke, John. Online. 1690. Two Treatises on Civil Government. Lonang
Library (http://www.lonang.com)
106
lembaga yang bekerja untuk mengadili pelanggaran peraturan
dan perundang-undangan, dan
3) Lembaga federatif, yang menjalankan fungsi dalam hubungan
diplomatik dengan negara lain, seperti mengumumkan perang
dan perdamaian terhadap negara-negara lain dan mengadakan
perjanjian.
Disamping kedua pemikiran tersebut, muncul pula pemikiran
lain tentang pembagian kekuasaan negara, salah satunya adalah apa
yang dikemukakan oleh Hans Kelsen, dalam bukunya, Hans Kelsen
menyatakan bahwa pembagian kekuasaan negara atas tiga lembaga
kekuasaan negara sejatinya bersifat ambigu, menurut dia
pembagian kekuasaan atas tiga lembaga kekuasaan tersebut tidak
mencerminkan proporsi fungsi kekuasaan negara itu sendiri.
Proporsi kekuasaan negara menilik dari fungsi kekuasaan negara
sejatinya hanya terdiri atas dua fungsi saja, yakni fungsi
pembentukan peraturan perundang-undangan dan fungsi
pelaksanaan (menjalankan) undang-undang.112
M.J.C. Vile dalam bukunya “Constitutionalism and The
Separation of Power” menjelaskan, bahwa ide pemisahan
kekuasaan negara beranjak dari kesadaran tentang cara yang terbaik
112
“Tetapi dalil ini tidak dilahirkan oleh fakta. Seperti telah kita ketahui,
fungsi dasar Negara bukannya tiga melainkan dua: pembentukan dan
penerapan (pelaksanaan) hokum, dan fungsi-fungsi ini bukan
dikoordinasikan melainkan disusun secara berjenjang (super-ordinasi dan
sub-ordinasi)”. Kelsen, Teori Umum Tentang Hukum dan Negara. hal.
382-383.
107
untuk menjamin adanya perlindungan hukum terhadap rakyat dari
kekuasaan pemerintahan, adalah dengan melakukan pemisahan
kekuasaan negara itu atas beberapa divisi.113 Vile menyatakan
bahwa terdapat tiga elemen penting yang membangun doktrin
pemisahan kekuasaan, pertama pengelompokan penyelenggara
pemerintahan kedalam tiga kelompok, yakni legislature, eksekutif
dan judiciary (the assertion of a division of the agencies of
government into three categories: the legislature, the executive, and
the judiciary); kedua, pembagian fungsi pemerintahan kedalam tiga
fungsi pemerintahan (the assertion that there are three specific
"functions" of government); ketiga, pemisahan personel
penyelenggara pemerintahan (we shall describe as the "separation
of persons.").114
2. Corak dan Fungsi Kekuasaan Negara
113
“The doctrine of the separation of powers is clearly committed to a view
of political liberty an essential part of which is the restraint of
governmental power, and that this can best be achieved by setting up
divisions within the government to prevent the concentration of such power
in the hands of a single group of men” (Doktrin pemisahan kekuasaan jelas
berkomitmen pada pandangan kemerdekaan politik menjadi bagian penting
dari yang menahan diri dari kekuasaan pemerintahan, dan bahwa ini terbaik
dapat dicapai dengan mendirikan divisi dalam pemerintahan untuk
mencegah konsentrasi kekuasaan tersebut di tangan satu kelompok orang).
M.J.C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers, 2 ed. (Indiana
Polis: Liberty Fund, 1998). Hal. 15.
114
Ibid, hal. 15-18.
108
Sebagaimana dikemukakan dimuka bahwa setidaknya terdapat
dua pandangan yang berbeda terkait dengan ide pemisahan
kekuasaan, yakni ide pembagian kekuasaan Jhon Locke dan ide
Pemisahan kekuasaan Baron de Montesquiue, yang tentunya
berimplikasi terhadap perbedaan corak kekuasaan negara bagi
negara yang menganutnya. Pandangan Jhon Locke bertumpu pada
pemikiran bahwa kekuasaan negara perlu dibatasi melalui
pembagian fungsi kekuasaan negara atas tiga bentuk kekuasaan,
yakni legislative, eksekutif dan federative.
Pemikiran Locke tersebut dibangun dalam suatu sistem
pembagian kekuasaan, yang meletakkan kedudukan legislative
dalam posisi yang lebih dominan dan tinggi dibandingkan dengan
kekuasaan eksekutif dan federative. Legislative dipandang memiliki
kedudukan lebih tinggi dikarenakan oleh asal kekuasaan yang
merupakan representasi rakyat dan fungsi kekuasaan sebagai yang
menentukan tata aturan yang mendasari pembentukan kekuasaan
dan pelaksanaan fungsi kekuasaan. Eksekutif diletakkan sebagai
fungsi kekuasaan pelaksana undang-undang, yang didalamnya juga
diletakkan fungsi peradilan sebagai penerjemahan undang-undang
dalam permasalahan hukum konkrit. Adapun kekuasaan federative
terkait dengan institusi negara yang bertanggungjawab terhadap
109
pelaksanaan urusan luar negeri, dalam kaitannya dengan lalu-lintas
hubungan internasional.115
Berbeda dengan Locke, Montesquiue (yang ternyata adalah
follower dari Locke) meletakkan pembagian kekuasaan secara tegas
kedalam tiga fungsi kekuasaan, yakni legislative sebagai institusi
pemegang fungsi kekuasaan pembuatan undang-undang dan
pengawasan (control) kekuasaan eksekutif; kekuasaan eksekutif
sebagai pemegang fungsi kekuasaan pelaksanaan undang-undang
yang didalamnya juga mencakup fungsi manajemen sumber daya,
pelaksanaan dan penegakan hukum, pembuatan kebijaksanaan dan
pelaksanaan urusan luar negeri; dan kekuasaan yudikatif sebagai
lembaga kekuasaan yang berfungsi untuk melakukan penafsiran
undang-undang guna menyelesaikan permasalahan hukum konkret
(in-concreto). Tidak diletakkannya yudikatif sebagai bagian dari
eksekutif, karena menurut Montesquiue dengan diletakkannya dua
kekuasaan tersebut (menjalankan dan menegakkan hukum) pada
satu tangan dapat berimplikasi pada lahirnya kekuasaan yang tirani.
116
115
“Distinguished between legislative, executive and what he called
federative functions, these being concerned with the conduct of foreign
affairs. He treated the judicial function as a particular aspect of the
executive”. Alder, General Principles of Constitutional and administrative
Law. Ibid, hal. 108
116
Dengan merujuk pada konstruksi pemerintahan Inggris, Alder
menunjukkan implementasi konsep pembagian kekuasaan sebagai berikut:
“In the UK we do have three bodies with broadly different functions and our
arrangements are certainly influenced by the separation of powers.
110
Vile dan Alder berdasarkan pengkajian atas teori pemisahan
kekuasaan yang dicetuskan oleh Montesquiue, menyatakan bahwa
ada 3 (tiga) karakteristik dasar pemisahan kekuasaan, yakni:
Pertama, pemisahan kekuasaan harus dimaknai sebagai pembagian
agen (lembaga) pemerintahan kedalam tiga divisi pemerintahan,
yakni legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Tiga divisi pemerintahan ini
sejatinya adalah bentuk pengembangan dari pemikiran klasik yang
cenderung membagi lembaga kekuasaan negara atas dua divisi
pemerintahan, yakni divisi pembuatan undang-undang dan divisi
pelaksanaan undang-undang117. Arti penting dari pemisahan agen
kekuasaan adalah terkait dengan pemenuhan kebutuhan atas
adanya mekanisme pemeriksaan internal lembaga kekuasaan
Parliament is the legislature with the roles of making law and controlling
the executive. The executive is the Crown which manages the resources of
the state, implements and enforces the law, develops policy, conducts
foreign affairs and is the last resort in an emergency. The judiciary is
independent of both Parliament and the executive in relation to particular
disputes before it”. Ibid, hal. 109.
117
“The earliest versions of the doctrine were, in fact, based upon a twofold
division of government, or at any rate upon a twofold division of
government functions, but since the mid eighteenth century the three-fold
division has been generally accepted as the basic necessity for
constitutional government…As far as the actual institutional development is
concerned, of course, the basis of the threefold structure had been laid In
England by the thirteenth century… is an essential element in a theory
which assumes that the government must be checked internally by the
creation of autonomous centres of power that will develop an institutional
interest. Without the other elements of the doctrine of the separation of
powers being present we might still expect some limitation on the ability of
a single group to dominate the government If separate agencies are
established.”. Vile, Op.Cit, hal. 16.
111
sebagai bentuk dari control kekuasaan, sehingga tidak
memungkinkan adanya dominasi oleh satu kelompok dalam tata
laksana pemerintahan negara.
Elemen kedua, Pemisahan fungsi pemerintahan negara.
Berbeda dengan pembadaan agen pemerintahan yang berkaitan
dengan institusi pelaksana kekuasaan, pemisahan fungsi ini
berkaitan dengan klasifikasi tindakan hukum pemerintahan oleh
para agen pemerintahan yang secara umum diklasifikasikan
kedalam pelaksanaan fungsi legislative, pelaksanaan fungsi
eksekutif dan pelaksanaan fungsi peradilan.118 Fungsi sebagai
klasifikasi tindakan pemerintahan tidak berkaitan dengan jumlah
institusi (agen) pemerintahan sebagai pelaksananya, karena dalam
praktek ketatanegaraan pelaksanaan satu fungsi pemerintahan
dapat dijalankan oleh beberapa agen pemerintahan, semisal di
Indonesia, pasca amandemen UUD RI 1945, fungsi kekuasaan
peradilan bukan hanya dipegang oleh Mahkamah Agung, melainkan
oleh sebuah mahkamah konstitusi, dengan pembagian peran yang
jelas dan saling melengkapi.
Elemen ketiga adalah pembagian orang (personal) pelaksana
fungsi pemerintahan, bahwa pelaksana fungsi pemerintahan
idealnya harus diletakkan secara terpisah dan spesifik pada
118
“It is possible broadly to identify the separate functions of lawmaking,
administering and judging and to ensure that each is carried out only by the
proper body according to an appropriate procedure”. Alder, John, Op.Cit,
hal. 17.
112
orang-orang tertentu, dengan tidak membuka kemungkinan ada
dua atau lebih lembaga dan fungsi pemerintahan yang
diselenggarakan oleh satu orang yang sama. Elemen ketiga ini
menjadi penting guna melengkapi doktrin pemisahan kekuasaan,
karena, pemisahan kelembagaan dan fungsi tidak akan memiliki arti
signifikan dalam kerangka membatasi kekuasaan pemerintahan,
manakala orang sebagai subyek pelaksana kekuasaan tidak pula
dibatasi ruang partisipasinya pada lembaga dan fungsi tertentu.
Inti dari doktrin pemisahan kekuasaan adalah ide tentang
mekanisme check and balances, bahwa dengan dipisahkannya
lembaga, fungsi dan orang-orang pelaksana kekuasaan
pemerintahan, berarti tercipta suatu iklim kekuasaan di suatu
negara yang memungkinkan adanya setiap organ kekuasaan secara
mandiri menjalankan fungsinya, tidak sekedar menjalankan
kekuasaan yang ada padanya, melainkan juga mengawasi (cek)
pelaksanaan fungsi organ kekuasaan yang lain119. Berjalannya sistem
check and balances memberikan jaminan rasa aman kepada seluruh
elemen negara, bahwa tidak akan ada pelaksanaan kewenangan
dari organ kekuasaan yang bersifat sewenang-wenang, serta
jaminan bagi suatu mekanisme kekuasaan yang transparan bebas,
mandiri dan berkeadilan.
DAFTAR PUSTAKA
Alder, Jhon. General Principles of Constitutional and administrative
119
Vile, M.J.C., Op.Cit, hal. 19.
113
Law. 4 ed. New York: Palgrave McMillan, 2002.
Asshiddiqie, Jimly. Konstitusi dan Konstitusionalisme. Jakarta:
Konstitusi Pers, 2005.
———. “Membangun Budaya Sadar Berkonstitusi Untuk
Mewujudkan Negara Hukum Yang Demokratis.” Lamongan:
Universitas Darul Ulum (Unisda), 2007.
———. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jilid I. 1 ed. Jakarta:
Konstitusi Pers, 2006.
Barnett, Hilaire. Constitutional and Administrative Law. 4 ed.
London: Cavendish Publishing, 2002.
Bradley, A W, dan K D Ewing. Constitutional and Administrative Law.
14 ed. Harlow Essex: Pearson Education Limited, 2007.
Carroll, Alex. Constitutional and Administrative Law. 4 ed. Harlow:
Pearson Education Limited, 2007.
Garner, Bryan A. Blacks Law Dictionary. Diedit oleh Bryan A. Garner.
9 ed. Minnesota, 2009.
Georg Sorensen. Demokrasi dan Demokratisasi (Proses dan Prospek
Dalam Sebuah Dunia yang Sedang Berubah). Yogyakarta:
Pustaka Pelajar, 2003.
H. Syaukani H.R., Affan Ghaffar, dan Ryaas Rasyid. Otonomi Daerah
Dalam Negara Kesatuan. v. Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2005.
Hadjon, Philipus M. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. 10 ed.
Yogyakarta: Gajah Mada University Press, 2001.
———. Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia. 1 ed. Surabaya:
PT. Bina Ilmu, 1987.
Hadjon, Phillipus M. “Sistem Pembagian Kekuasaan Negara (Analisis
114
Hukum Tata Negara).” Yuridika 14, no. 6 (1999): 1–14.
Held, David. Demokrasi dan Tatanan Global, Dari Negara Modern
Hingga Pemerintahan Kosmopolitan. Yogyakarta: Pustaka
Pelajar, 2004.
Herling, David, dan Ann Lyon. Briefcase on constitutional &
administrative law. 4 ed. London: Cavendish Publishing
Limited, 2004.
Heywood, Andrew. Politik. 4 ed. Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2014.
Howard, Nick. Beginning Constitutional Law. New York: Routledge,
2013.
Ilmar, Aminuddin. Hukum Tata Pemerintahan. 1 ed. Jakarta:
Kencana, 2014.
Joeniarto, R. Perkembangan Pemerintahan Lokal. Jakarta: Bumi
Aksara, 1992.
Kartasapoetra, R.G. Sistematika Hukum Tata Negara. 2 ed. Jakarta:
Rineka Cipta, 1993.
Kelsen, Hans. Teori Umum Tentang Hukum dan Negara. 8 ed.
Bandung: Nusa Media, 2013.
Moh Kusnardi; Harmaily Ibrahim. Hukum Tata Negara Indonesia. 5
ed. Jakarta: Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan CV Sinar
Bakti, 1983.
Muhtaj, Majda El. Hak Asasi Manusia Dalam Konstitusi Indonesia.
Jakarta: Kencana, 2012.
Palombella, Gianluigi. “The Rule of Law as an Institutional Ideal.” In
Rule of Law and Democracy: Inquiries into Internal and
External Issues, diedit oleh Leonardo Morlino dan Gianluigi
115
Palombella, 3–38. Leiden: Koninklijke Brill NV, 2010.
Strong, C.F. Konstitusi-konstitusi Politik Modern, Studi Perbandingan
Tentang Sejarah dan Bentuk. Jakarta: Nusa Media, 2012.
Sujatmoko, Emanuel. “Pembagian Kekuasaan Secara Vertikal.”
Yuridika 20, no. 1 (2005).
Sukardja, Ahmad. Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi
Negara dalam Perspektif Fikih Siyasah. 2 ed. Jakarta: Sinar
Grafika, 2012.
Taylor, Christopher W. Consitutional and administrative law. 1 ed.
Harlow Essex: Pearson Education Limited, 2008.
Thaib, Dahlan. Teori dan Hukum Konstitusi. Jakarta: Rajawali Pers,
2006.
Vile, M.J.C. Constitutionalism and the Separation of Powers. 2 ed.
Indiana Polis: Liberty Fund, 1998.
Wheare, K.C. Konstitusi-Konstitusi Modern (Modern Constitutions). 5
ed. Bandung: Nusa Media, 2015.
Wijaya, HAW. Penyelenggaraan Otonomi Daerah Di Indonesia. 1 ed.
Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2005.
Wiyono, Suko. Otonomi Daerah dalam Negara Hukum Indonesia
(Pembentukan Peraturan Daerah Partisipatif). Jakarta: Faza
Media, 2006.
Bagian 12 dari 12
Yamin, Mohammad. Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945.
1 ed. Jakarta: Pradnya Paramita, 1959.
116